政府机构和私营机构的制度性差异.PDF

中国青年政治学院学报 1999 年第 2 期 政府机构和私营机构的制度性差异 ——读 《美国官僚政治: 政府机构的行为及其动因》 刘 朝 晖 【内容摘要】同样是官僚制组织结构, 政府机构和私营机构却有着不同的运转效率和实际 效果。 目标任务的确定方式、机构领导者的自由度、对组织机构成员的评价和激励方式、权 责利的统一程度以及对公平和效率的关注程度, 构成了不同机构的不同文化环境, 也就构成 了公营与私营机构的制度性的差异。 【关 键 词】官僚制　政府机构　私营机构　制度 ( ) 对于官僚制 BU R EA U CRA CY , 又译作科层制 , 存在着许多不同的意见。依利特 ·杰 科斯称赞它是 “适合于大型组织的最有效、最稳固而且是最自然的管理方式。……它是在雇 ① 佣大量人员的同时保证各人工作任务清晰可信的唯一组织形式。”我们对此暂不作肯定或者 否定的评判。马克斯 ·韦伯在描述官僚制的特征时指出, 官僚制必须具有固定的官员管辖权, 强调行动的规则性、发布命令的权威性、任职人员的合格性; 必须具有等级制度和多层次权 力结构; 其管理建立在书面文件基础上并具有一定的规则, 对于职员要求经过全面的专业训 练等等。基于这些特征, 我们可以在政府机构和私营机构中找到相同的结构, 并会奇怪地发 现: 同样是官僚制, 在政府机构和私营机构中所形成的效率、展示出的服务质量却存在着极 大的差别, 这是为什么? 人们对官僚制的现实感受一般来自政府机构, 从它们的日常运作中体验到其办事效率低 下、人员臃肿、服务质量不高, 而对于私营机构的管理, 却很少有同样的感受, 鉴于政府机 构的庞大、文件的繁琐和行为的权威性, 许多人会觉得官僚机构是一个自成方圆的独立体系, 其存在便于将总体法规应用于具体 , 从而增加政府行动的可预见性; 机构的成员拥有其部门 的权威, 享有终身职业和社会的尊重, 并以独有的方式掌握着权力的操纵杆, 这使官僚机构 ② 成为一种巨大的势力, 一种常常无法抵御的势力。尽管如此, 政府机构与私营机构一样, 也 同时受到其他许多因素的影响。詹姆斯 · ·威尔逊在 《美国官僚政治: 政府机构的行为及其 Q 动因》一书中指出, 官僚机构有其相对独立的行为及动因, 它是一个复杂多变的现象, 其行 为并非仅仅取决于规章、法律和机构的组织结构, 还受环境、观念、利益、文化及多种制约 因素的影响。正是由于这诸多因素的交互作用, 使得政府机构与私营机构管理的实际效果相 去甚远。 一、 目标任务的确定方式不一样 政府机构的目标往往取决于外在因素, 包括执政党的政治纲领、利益集团的意愿等。作 为一个具体的政府部门, 其 目标除了上级部门指定的之外, 就是工作规程所要求的, 即程序 性 目标就是组织 目标;