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浅议条旨含义及立法指引 　　条旨既是法律法规条文的要旨，也是立法、学法、执法、用法的一种工具和方法，具有理解、查阅法条的便利功能和立法指引作用。本文就条旨的来历、含义与立法指引，简单做一个介绍，希望引起立法圈内同仁的关注 一、条旨的来历与含义 “条旨”这个词听起来十分陌生，写出来大家都明白其意思。从字面上理解，条旨就是条文的要旨。“条旨”的来历和说法与明朝有关，洪武十三年，朱元璋因宰相胡惟庸谋反伏诛，于是废宰相一职，使相权与君权合而为一，皇帝独揽大权。但由于国家事务繁多，皇帝一个人处理不过来，明成祖时正式设立内阁，内阁大学士一职多以朝中大臣担任，只照皇帝意旨写出批答，称“传旨当笔”。明宣宗时期，批准内阁在奏章上以条旨陈述己见，称为“票拟”制度。“票拟”制度使内阁拥有了“票拟”大权，就是所有的奏章先由内阁大学士看过，然后用一个小纸条写上处理意见，再送进宫里由皇帝最终决定，这叫作“条旨”。皇帝看过以后，仅须决定或可或否，不必费心去研究推敲，自然可以节省甚多的时间与精力了 明朝沈德符撰《野获编“〔赵麟阳〕劾严分宜（严嵩）父子，世宗怒，逮至京，拷掠定罪。分宜恨之甚，条旨杖一百棍为民，上抹去杖一百棍四字，止削籍归。”[1]这是目前见到的有明确记载的有关“条旨”的最早文字表述。后来，条旨被广泛用于编辑法律类书籍。如在汇编法律法规时，常在法律条文前加上对该条文关键词或者主要内容的概括，往往用实心方头括号【】框出，以指引读者迅速找到自己需要的条文，添加在目录中亦可使法条体系清晰、查阅方便。有的法律法规释义也在使用条旨。近几年，国务院法制办公室编辑出版的法律法规，条文都增加了条旨，为公众学习理解法律法规提供了便利和指引。法律出版社出版的经济、民事、刑事、知识产权法律全书，人民法院出版社出版的司法解释，法律条文也增加了条旨 例如，《中华人民共和国宪法》（节选） 第一条 【国体、国家根本制度】中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家 社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度 第二条 【政体】中华人民共和国的一切权力属于人民 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会 二、条旨的表述方法和用途 （一）条旨的表述方法 现在条旨已成为立法上的一个专业术语，是指把一个条文的中心意思高度概况为一个关键词，用括号把它括起来，置于条文序号之后，其作用在于指明和指引该条所规定的内容。括号可以用单括号（）或者方括号〔〕，也可以用实心方头括号【】，但一部法律法规中的使用要统一。例如，“第一条【立法宗旨和依据】”“第二条【适用范围】”“第三条【术语解释】”……“第xx条【实施日期】”等 （二） 条旨的规范要求 法律法规的内容具有相对的独立性和完整性，一般一条只规定一件事项，如果不能用最简洁的词语概括条文，说明条文内容可能有含糊、交叉或者模棱两可之处，须拆解分条。因此，对条旨要认真推敲、反复斟酌，力求概括、简练、简洁、明确、单一。例如，【优惠政策】【救济途径】【行政处罚】【民事责任】等。条旨也不能重复、交叉，更不能模糊不清、冗长??嗦 （三） 条旨的多种用途 条旨的功能在于指明和指引该条所规定的内容，至少有三种用途。一是用于法律法规草案的起草、修改、审议环节。二是用于编辑法律类书籍。如《2013年中华人民共和国土地法律法规全书（含相关政策）》收录了改革开放以来公布的现行有效的全部土地法律、行政法规、重要的部门规章、司法解释，全面覆盖土地法的方方面面。为了查询方便，对土地相关核心主体法附加条旨，指引读者迅速找到自己需要的条文。三是用于法律法规释义。运用条旨的好处在于，一方面便于立法者和立法工作者起草、审议、理解法律法规条文；另一方面便于公众学习、遵守和适用法律法规条文。在立法过程中，条旨一般在公布法律法规文本时就删去，其使命就算完成了。但也有一些专家和实际工作者认为，地方立法更应注重实用性，只要有助于学习执行，就不要固守惯例。既然条旨对理解法律法规条文有指引作用，公布法律法规文本、编辑法律法规汇集、编辑法律法规单行本时可以保留下来，这样条旨的作用就从立法阶段扩展到实施阶段。成都市公布的立法条例文本就保留了条旨 例如，《成都市地方立法条例》（节选） 第一条（目的依据）为了规范我市地方立法活动，提高地方立法的质量和效率，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治市进程，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例 第二条（适用范围）本条例适用于本市地方性法规的制定、修改、废止和解释及相关工作 第三条（基本定义）本条例所称