第二章高速公路管理机构.ppt

在一定时期内，我国高速公路具有两种属性，即：公益性和商品性。公益性高速公路是以公益服务为宗旨的，有着稳定的建设资金来源和固定的运营管理经费。具有商品属性的经营性高速公路是在社会主义市场经济条件下，按照价值规律管理和经营的高速公路。商品属性高速公路的形成，是社会发展的必然产物，同时也为我们探索研究高速公路运营管理提供了新的领域和依据。 1．我国高速公路管理的体制与现状 高速公路管理体制是指能够保证高速公路运营管理活动有效开展的组织形式和运作机制，它包括管理机构队员)、管理规则和运行机制三个要素。 我国大陆自80年代末期开始修建高速公路，至今只有10余年时间，因此，如何管理好高速公路，需要有一个经验积累的过程。各省、市人民政府根据各自的实际情况，对高速公路运营管理的组织形式曾进行了不同的探索，形成了多种模式并存的局面，而各种模式间也有很多交叉和相容的部分。为了叙述方便，这里仅列举几种主要的类型。 （1）按管理权限划分 高速公路按管理权限划分，一般可分为集中管理型和专线管理型两大类。 ①集中管理型：成立省级专门机构实行统一管理，这是目前比较认同的做法。将管理重心放在资金、技术、实力比较强的省一级，有利于加强高速公路的统筹管理和领导，有利于充分发挥高速公路的投资效益和运营效益。如陕西、辽宁等省在交通厅领导下，成立了专门从事高速公路经营管理的机构，初步形成了高速公路的集中统一管理。 这种体制形成了事实上的“一省两局”，在现有管理体制下，两局间的协调较为困难。 ②专线管理型：按高速公路的不同路段分别成立专门的管理机构，就是通常所说的“一路一公司”或“一路一局”，如北京、上海、天津、河北等省市采用了这种体制。这种体制在目前状态下管理比较顺畅，也较符合传统。它能够较好地适应多种资本运营方式的管理，例如采用BOT方式、股份制、转让经营权等的运营管理。 这种方式的缺点是不利于统一行业标准及行业规范，不利于公路行业的统一调控。 （2）按机构性质划分 高速公路按机构性质划分，可分为事业管理型、企业管理型和事业单位企业化管理型。 ①事业管理型：采用自收自支形式，实行收支两条线管理，通行费收入全额上交上级主管部门，运营管理经费根据年度计划由上级主管部门审批划拨。这种体制具有较强的计划性和行政管理性，较易于体现高速公路运营管理的政府职能，但行政干预范围较大，独立行使直主权限较小。特别是当前，面对高速公路经营管理逐步走向市场的新形势，这种方式已不再适应今后发展的方向。 ②企业经营型：完全采用企业公司运作方法，在经济上实行独立核算、自负盈亏。虽受上级部门或董事会、管委会领导，但本身是较完善的经济实体。这种体制在人事、财务、经营等各方面有较强的独立启主权，较易于通过自主经营实现自我发展。如广东、四川等省的高速公路股份有限公司等。但由于公司的性质，无法行使行政权力和体现政府管理职能路政、交通安全等管理需要委托受权或派驻。 ③事业单位企业化管理型：在机构设置及经费使用上基本沿用事业管理型模式，在财务核算上借助了公司核算方法的某些优势，并根据核算方式的侧重不同，形成准事业型或准企业型的管理。这种体制综合了上述两种体制的优点，便于行使政府职能，利于搞活经营管理。在一定的时期内，对高速公路运营管理起到了积极作用。但这种体制在用人、权责、管理机制等方面无法真正按照现代企业制度独立运作，易造成大量冗员、资金浪费等现象。 （3）按管理内容划分 高速公路的发展主要包括建设与管理两个方面。就体制的管理范围而言，高速公路的运营管理分为建管一体型和专门管理型。 ①建管一体型：从筹资贷款、设计施工直至收费还贷、养护维修、经营管理均进行全权负责。这种体制具有较好的统筹兼顾性，有利于降低工程造价及运营成本，提高施工质量及服务水平，增强高速公路经济管理者的负责经营意识，充分发挥高速公路应有的社会效益和经济效益。这种体制一般兼容于集中管理型或企业经营型体制，可形成极富活力的运营管理模式。 ②专门管理型：在高速公路建成后专门负责运营管理工作。这种体制有利于高速公路技术密集的专业化管理，较利于集中精力研究各项管理业务，提高管理水平。但此种体制在建设转人管理后需要一个较长的调整适应期，且管理的好坏在一定程度上依赖于建设施工质量，管理的衔接性、主动性相对较差。转让经营权的高速公路一般也属于这种管理类型。 高速公路的运营管理体制还可按内部机构设置等划分不同的类型，这里不再一一赘述。 2．现行管理体制存在的问题 随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐步建立，现有高速公路运营管理体制中的一些问题也显现出来，特别是管理体制混乱、机构设置交叉重叠、