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对集体建设用地使用权流转思考摘要:党的十七届三中全会对农村集体建设用地使用权流转进行了重大改革,明确指出农村集体建设用地允许流转。这必将为未来经济社会发展注入新的活力,深入研究农村集体建设用地使用权流转的变化,思考流转的途径。 关键词:集体建设用地;流转 党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》顺应了历史潮流、 关注民生、反映农民心声,对农村集体建设用地使用权流转进行了重大改革。《决定》就农村集体建设用地流转问题明确指出:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享受平等权益。”这项改革打破了长期以来农村集体建设用地不允许流转的规定,标志着我国土地管理制度进入了由城乡二元结构的管理模式向城乡一体化的管理模式的转变的新阶段。 一、城乡二元结构框架下的集体建设用地的使用 长期以来,我国农村建设用地是禁止入市流转的。这是由城乡二元经济政策为基础的农村土地管理制度所决定的。我国《宪法》规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让。”但我国现行的《土地管理法》基本上将可转让的土地使用权的范围限定为国有土地使用权,而对集体建设用地使用权的转让基本上是禁止或者施以严格的限制条件。例如,《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”从这两条规定可以看出,在立法层面,国家目前只允许国有土地使用权的转让,而对农村集体土地流转问题(无论是农用地还是非农建设用地),国家目前尚未制定出相关的法律或行政法规,现有法律规范对集体土地使用权的流转仍有许多严格的限制性规定。 然而,立法上的严格限制在实践中并没有真正起到作用,农村集体建设用地使用权的流转在全国各地非常普遍。特别是自20世纪90年代开始的全国性房地产热和城市化建设中,城市国有土地大幅增值,对集体土地的征收规模不断扩大,集体建设用地使用权的流转也呈加速态势。在我国江浙等沿海一些发达地区,集体土地的流转速度在加快、面积也在不断扩大。因此,禁止或限制性规定集体建设用地使用权流转已起不到实质性效果,允许集体建设用地使用权流转就是一种必然趋势,允许农村集体建设用地使用权合理流转,并将其纳入法制化的轨道,必将促进农村基本建设规划管理水平的提高,并加快城乡一体化建设的速度。 二、新的农村集体建设用地使用权流转 党的十七届三中全会提出的农村集体建设用地使用权流转政策,针对原建设用地政策进行了积极的改革: (一)改革征地制度,缩小征地范围 自20世纪90年代开始,我国房地产业的大发展也推动着征地规模和范围的不断扩大。与此同时,因征地而引发的纠纷和农民群体上访事件也层出不穷。实际上,这些年农民土地被毫无节制地圈占、征收的势头之所以难以遏制其真正的动因并非行使征地权的人多么热衷于公益事业,低价征地后改变土地的用途或进入市场后所能获得的巨大土地受益才是这种无节制征地的真正诱因。改革开放以来,由于低价征地,农民所蒙受的损失超过2万亿元。有专家估计,农村土地征收流失的财富比建国后的工农产品剪刀差金额(6000亿元-8000亿元)还要多出2倍以上。在我国,征地不仅具有强制性,而且由于征地制度形成于计划经济时期,明显地带有要求农民支援国家建设,无条件服从政府计划安排的色彩,农民的土地从来就没有被作为商品看待。农民的土地只是国家计划调拨生产资料的组成部分,农民集体土地的产权至今也是不完整的。因此,征地补偿标准不是市场价格,而仅仅是维持生存的一种补偿。这样征地前的计划性运作和强制性定价与征地后的市场化运作和自由定位相比,出现所得利益上的巨大落差则是必然的。 十七届三中全会决定指出:“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体大地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”从决定中可以看出征地补偿将按市场原则进行补偿。 (二)建立全国统一的建设用地市场,允许农村集体建设用地使用权依法流转 在立法上,我国实行的是土地所有制的二