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社会保障制度风险:以新型农村养老保险为例摘要：社会保障制度是一个复杂的系统，具有制度风险。新农保制度具有较为坚实的事实依据和价值基础，但制度仍处于起步阶段，具有保障无效风险、制度分割风险、城乡断裂风险、激励扭曲风险、动态失衡风险和政治刚性风险。为规避制度风险，新农保制度建设必须兼顾各种养老利益，渐进整合农村各类养老制度，逐步实现城乡统筹，不断明晰各方责任，调整激励机制与再分配机制。 关键词：制度风险；新农保；规范分析；养老利益；制度整合 文献标识码：A　文章编号：1002-2848-2011(04)-0084-06 从风险管理的角度来看，社会保障就是为实现特定的经济社会目标依托公共权力、利用公共资源和公共组织，帮助人们处理生活风险，进行风险预防、风险转移和风险补偿，改变风险的分布、调节风险的强度、控制或利用风险效应的一系列举措。然而，社会保障制度是一个复杂的系统，与各类经济社会要素相互联系，受各类经济社会制度制约，存在发展方向错误、产生不利后果、无法达成目标的可能性，即社会保障制度本身也存在着制度风险。为规避制度风险，需全面了解制度的有效性和适应性，明确制度的事实依据与价值基础。 2009年9月_国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》；新型农村养老保险简称新农保)，此后，新农保试点工作迅速启动，已有大量文献从新农保实施的经济社会条件、财政支付能力、农民缴费能力等方面考察了其事实依据。新农保作为一项重大的民生工程，在制度的制定和执行中，共识的形成和理念的凝聚至关重要，无法回避价值判断，迫切需要全面的规范分析来回答“应该怎样完善和发展新农保制度”。本文首先通过对新农保的规范分析，呈现新农保制度完善和发展所应处理的规范性问题，揭示新农保制度的目标与特征，然后根据新农保的事实依据和价值基础，揭示其制度风险，最后围绕新农保制度的核心目标，讨论制度风险的规避。 一、规范分析：新农保制度的目标与特征 新农保制度的制定、执行与发展完善应摆事实、讲道理，进行科学分析和广泛讨论，而摆哪些实事，讲哪些道理本身就是一个逐步澄清的过程。规范分析与实证分析之间最大的不同在于它不回避价值判断的争议。相反，它的意义在于把争议性问题充分暴露出来，逐步减少对价值判断的依赖，使决策尽可能多地依赖事实依据。新农保制度的完善与发展对规范分析的依赖主要体现在如下方面：首先，只有把新农保放在整个经济社会大背景中才能认识和理解新农保制度的本质特征和重要意义，才能把握制度变革的根本方向。价值判断是人的情感对于周遭情况的也即对于外在世界的和他自己生理方面的反应。由于对制度背景的刻画和阐述包含着人们对周遭环境的基本态度，因此，通过规范分析呈现人们基本的价值判断成为理解制度的重要一环。其次，新农保制度推广和完善过程中要处理各类经济社会变量，需要对各类证据进行评估。凡属被认为真实的以经验为依据的表示“是”的陈述性说明无不有赖于社会上明确认为我们“应该”接受那种表示“是”的说明的一致意见。通过揭示经验性证据的价值基础，使各类价值判断具体、明确，从而有利于保持基本原则和价值取向的逻辑一贯性，避免决策的随意性。最后，新农保制度的发展既需要有科学依据又需要充分反映人们的愿望和要求。通过规范分析尽可能地区分决策所依赖的价值判断和实事依据，从而有利于科学决策与民主决策的统一。掌握尽可能多的事实，对其进行加工处理以获得帮助决策的信息的过程属于科学分析，而呈现不同的价值，交由人们权衡取舍的过程则属于公共选择的民主决策。《指导意见》确立了新农保低水平起步，政府主导与农民自愿相结合的渐进发展路径，以个人(家庭)、集体、政府合理分担责任的基本政策取向，以保障农村居民老年基本生活为核心目标的总体制度框架。制度的发展完善将围绕着参保范围、个人缴费、集体补助和政府补贴、基金管理与监督、待遇水平与资格条件、经办管理、制度衔接等具体问题展开。 事实依据反映客观历史条件对制度的制约作用，价值基础反映人们的价值观念在制度目标选择和确定制度发展方向中的主导作用。新农保的筹资标准与保障程度受到农民收入水平与经济发展水平的制约，确定低水平起步的制度渐进发展路径，一方面是我国整体经济发展水平不高、农民收入水平较低的现实要求，另一方面也反映了在农村实现老有所养并能不完全依赖于新农保制度，家庭和土地仍然是重要的养老资源，从而降低了对新农保制度保障水平的要求。但是，在既有的经济条件下，只要承受较高的养老保障经济社会成本仍能实现较高的保障水平，社会养老替代家庭养老和土地保障也是经济社会发展的客观要求和社会保障制度建设的基本动力，因此，低水平起步并不是由经济发展水平和农民收入水平被动地决定，而是有着制度选择的价值观念支撑，较低的养老保障经济社会成本有利于制