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中国现行地方税体系评析摘要:1994年中国实行分税制财政体制改革,中央与地方将税种按收入归属划分为中央税、共享税和地方税。我国的地方税在分税制近二十年的调整和完善中已渐成体系,地方税体系在调动地方政府积极性、理顺中央政府与地方政府财权财力纵向配置关系、规范地方财政收入、实现公共服务均等化目标等方面均发挥了正面效应。但从建立规范的分级分税财政管理体制的要求看,中国的地方税体系仍存在着诸如地方税体系缺乏整体设计,主体税种面临缺失等亟待解决的问题。 关键词:分税制;地方税体系;运行效应;改革建议 中图分类号:F812.42 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)11-0079-05 一、对中国地方税体系的基本认识 地方税是相对于中央税而言的,属于财税管理体制的范畴。通常意义上讲,地方税是指划归地方负责征收、管理并由地方政府支配使用,构成地方财政固定收入来源的税收。地方税不仅仅是根据收入归属来进行划分,它还包含了税收管理权限等多方面的内容,税收管理权限包括税收立法权、税收执法权、税收解释权、税收减免权等。概括起来,地方税的确立涉及三权的划分即立法权、征收管理权和收入归属权。与此相适应,地方税体系应包括地方税制、征收管理以及司法保障在内的整个地方税的立法、执法和司法所组成的统一体。 比照通常意义上的地方税划分标准,由于立法权高度集中在中央,中国主要税种以及税基、税率都是由中央政府统一制定,地方政府无权设置税率,没有独立的调整权,只能对地方税税权起到监控的作用,因此,中国尚无实质意义上的地方税,也就无地方税体系可言。中国的地方税可以定义为根据中央与地方事权划分的状况,按照财政管理体制的特点和要求确定的,由中央统一立法,由地方负责征收管理,其收入是由地方专享的各类税收的总称。尽管如此,作为国家在中央政府与地方政府之间对各种税收收入的归属和管理权限进行划分的产物,作为地方财政收入的重要来源,中国的“地方税”已奠定了建设地方税体系的基础。在下文中,姑且以地方税体系的名义进行阐述。 二、中国地方税体系的运行成效 作为分税制财政管理体制的改革产物,地方税体系自运行以来在调动地方政府积极性、理顺中央政府与地方政府财权财力纵向配置关系、规范地方财政收入、实现公共服务均等化目标等方面均呈现出了显著效应。 (一)较充分地调动了地方政府的积极性,增强了地方政府的角色意识 市场经济要求法制化、规范化,要求公平竞争条件,要求打破地区分割,形成全国统一市场,要求加强中央政府的宏观调控。与市场经济相适应,公共财政是国家或政府为市场提供公共服务、满足社会公共需要的一种通行的财政模式,在公共财政框架下,分税制财政体制是当今世界市场经济国家处理各级政府之间纵向分配关系的普遍做法。各级政府之间的纵向分配关系无非是各级政府的事权、财权、财力的配置关系,配置的起点是各级政府的事权及支出范围,地方政府主要承担地区政府机关运转,提供本地区公共产品和服务、经济事业发展等支出,与计划经济时代相比,地方政府承担了更多的事权。地方政府作为利益集团,也要追求利益最大化,利益最大化一方面表现为地方政府成员追求政绩、追求最大可能升迁;另一方面表现为追求福利改善。 政绩的考核取决于地方政府事权的履行状况和自主财力水平。在没有地方税体系的情况下,自主财力主要靠收入分成,在采用收入分成办法的情况下,地方政府虽然在比例不变的情况下也关心收入总量的增加,但更关心的是分成比例,即如何通过与上一级政府谈判和通过游说提高地方分成比例。在分税制体制下,地方政府为了实现其职能,只能寄希望于增加自主财政收入,已不可能像原体制那样,完全靠伸手向中央政府要钱,同中央政府讨价还价,或者向企业巧取豪夺。增加自主财政收入的最佳途径只能是加强税收征管,优化地方税源,开辟新的财源。由于地方税的收入当然地归地方所有,地方税体系的设立自然促使地方政府更关心地方税的增长和涵养地方税税源,鉴于税收与经济的关系,从而促使地方政府关注相关产业的发展,由此地方税体系成为了中央政府调控地方政府行为的重要手段。 福利改善表现为工资收入增加、住房条件改善、办公设施现代化、学习考察机会增多等。要获得福利改善,就需要财力支持,在没有地方税体系的情况下,主要靠收入分成,地方政府对财力的获得不能进行有效的预期,而在具有地方税体系的情况下,地方政府对获得的收入数量可以进行预期,这就促进地方政府谋划发展,由此调动了地方政府的积极性。 地方税体系的确立促使地方各级政府转变理财思路,从而促进了产业结构调整和资源优化配置。地方税收体系的确立进一步明确了各级地方政府的收入和支出范围,强化了对地方财政的预算约束,提高了地方坚持财政平衡、注重改进和加强收支管理的主动性和自主性。地方政府