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京津冀都市圈管治问题探析[摘要]京津冀三省市协同发展的程度尚未达理想水平，其重要原因是其在管治理念、管治模式、管治体系和职能等方面尚未形成一个合理的管治模式和协调机制。要实现京津冀都市圈协调发展，须在管治模式和协调发展机制方面进行创新，即确立都市圈管治新理念，建立京津冀都市圈双层多核管治模式，强化“管理模式”与“社团模式”；充分发挥京津冀都市圈规划的作用，建立“非实体性”行政层面协调机制，建立省市政府层面的协调管理机制，建立和完善公民参与机制，建立经济、社会、资源环境相统一的协调发展机制。 [关键词]京津冀都市圈；管治；双层多核管治模式；社团模式 [中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1003―3890(2007)06―0005―05 一、京津冀都市圈管治现状 京津冀协作问题的提出由来已久，但至今三省市协同发展的程度未达理想水平。究其原因，一个重要方面是京津冀都市圈尚未形成一个合理的管治模式和协调机制。从发展程度上看，京津二市被河北所环绕，但京津太强，河北太弱，河北的广大区域所环绕的是两个强大的“发展极”，它们对作为发展极周围区域的河北之人力资源、财力资源和自然资源产生了强大的“虹吸效应”，两个发展极的这种“虹吸效应”似乎超过了它们对河北经济发展的“扩散效应“和辐射作用。比如，河北省紧贴京津两个高校密集区却没有一所全国重点和知名高校，就与这种对河北高层次人才的“虹吸”大有关系。河北的“区位劣势”和京津的“极化效应”在一定程度上制约了河北的发展。京津冀协作中出现了类似于国际上发达国家与发展中国家之间的经济秩序不平等，处理不好，不仅会有损河北，而且也不符合京津的长远利益。如果环绕北京的不是张承等这样的贫困带，而是像环绕上海的江苏省那样的城市群，那对北京发展的推动作用肯定会大为不同。问题是京津冀发展中的京津极化过程一直是听其自然地进行的，缺乏对三省市都市圈的合理管治。因此，从京津冀都市圈发展现状及其管治特征分析，其现行管治模式已不能适应都市圈协调发展的需要，主要表现为： 1．管治理念。管理理念上仍拘守于政府传统的管理思想，而没有用一种新的管理理念――管治思想来对京津冀都市圈的整体管治问题进行新的战略思考。习惯于政府的单一管理主体而对社会非正式的和非政府的中间组织关注不够；习惯于自上而下的单向的行政主导的社会管理而忽视由上到下和由下到上的双向的互动式管理；习惯于依靠政府权威强力制定和推行的政策管理而较少考虑与作为被管理对象的不同利益群体甚至相互矛盾或者冲突的人群之间的协调和磋商；习惯于政府的社会管理中一次性的政策和策略的实施而未能充分考虑在上有政策、下有对策的大环境中国家对社会管理的重复博弈过程中政策的动态即时调整；习惯于按照新古典最大化原理进行的“最优决策”而对不同利益主体之间通过妥协、让步和折衷达成的虽非“最优”但切实可行的相对有效方案的考虑不够，如此等等。 2．管治模式。管治理念是管治模式的灵魂，是对京津冀都市圈进行科学管治模式设计的新的指导思想。只有用新的管治理念才能设计出新的科学管治模式，而由于我们至今没能从管治理念层面上充分考虑对京津冀都市圈进行整体的动态的管治问题，所以，从管治理念角度来观察，现行京津冀都市圈管治模式存在诸多需要进一步改进之处。 京津冀都市圈跨一省二市，三省市都是同级行政区划，对这样一个由多个同级行政区划构成的区域进行管理需要有一个超级协调机构，以克服同级之间难以协调的弊端。但至今三省市恰恰缺少这样一个相对超脱的组织，京津冀都市圈现行管治模式类似于国外的“松散单层大都市区管治模式”，三省市相互之间“平起平坐”，缺乏制约，没有权威。从国外大都市区管治经验来看，该模式适应于市场经济发育比较完善、社会中介组织发展比较健全、公民的政治参与意识比较强、城市等级和功能相匹配的大都市区。而京津冀都市圈的市场经济总体发育较不完善，不同城市市场发育程度参差不齐，不少城市无论从城市等级还是城市规模方面，都存在相当明显的差距。 而在三省市各自内部，又都把都市圈的管理当作是政府单一主体的行为，并以建立在传统科层制基础上的行政性行为为主导，缺乏“市民社会”的基础，对人文环境和公众素质尤其是公众对治理的参与意识的提高，重视不够，较少公民参与决策的机制，政府与社会不同利益集团和公民个人之间、与社会中间组织之间等等的协商机制也不健全，使得现有的管治实践缺乏真正管治理念下的整体性考虑，不同利益主体之间缺乏相互的配合，导致都市圈内部合作困难重重，障碍多多，降低了都市圈协同发展的应有效率。 3．管治体系和职能。京津冀都市圈管治体系可以从垂直和水平两个方面加以分析。垂直管治体系是指以政府部门内部实行层级管理和规章制度式管理的科层制。水平管治体系主要指非隶属关系