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促进土地承包经营权流转思考近年来，随着陕西农村经济的不断发展，农村土地流转开始活跃起来。通过土地流转，促进土地向种植大户集中，向精品高效产业集中，向龙头企业集中，使一些农民从单纯的种植收入转变为工资收入+租金收入+分红收入+粮食补贴四种收入。但是，总体来看，陕西农村土地流转规模较小，落后于沿海发达地区，也低于中西部一些省区的水平。2007年底，符合法律规范的土地流转面积90万亩左右，占全省承包地的2％，而全国土地流转比例平均为4.57％，浙江、江苏、广东分别为27.6％、16.5％、14.4％，新疆、湖南、湖北分别为10％、8％、5％。 为推动陕西农村土地流转，除了应坚持“自愿、依法、有偿”的原则，因地制宜、分类指导的原则和三不原则(不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益)以外，还应在以下五个方面下工夫。 加大政策宣传力度引导农地参与流转 陕西农地流转慢、规模小的一个重要原因是农民“恋地”情结重。主要表现在：一是看好土地的收益功能。取消农业税后，国家出台了很多支农惠农政策，仅粮食直补，每亩五十多元直接补到农民的银行卡上，使一些农民不想出租土地；二是留恋土地的保障功能。有些长期在外务工经商的农民，视土地为命根子和今后的退路，害怕土地流转后，将来生活没有保障，因此，宁可粗放经营，撂荒弃耕，也不流转；三是不少农民小农经济意识比较严重，存在小富即安的思想，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营、交亲戚耕种，这种观念在一定程度上阻碍了土地流转进程，造成农地流转的随意性和不稳定性增强。 农民是农村土地流转的主体，让农民认识到土地流转的优越性，是加快农村土地流转的前提。因此，要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性、积极性。要按照《农村土地承包法》《合同法》和农业部关于农村土地流转的政策要求，使农民明白农村土地流转的原则、方式和政策，做到依法、自愿、有偿，因地制宜地实现土地流转。要积极开展试点，组织农户现场观摩，及时总结和推广典型经验，充分发挥典型示范作用，使广大农民和承包业主看到土地流转带来的实际效益，从而转变思想观念，努力形成支持土地流转、参与土地流转的良好氛围。 加强土地流转管理指导土地有序流转 目前，陕西农地流转缺乏统一的管理办法，流转行为不规范、手续不完善。一些地方农村土地的确权、登记、颁证工作还没有展开；农户私下进行自发的土地流转还占相当比例，流转土地口头协议多，书面协议少，未用合同来规范双方的权利义务，缺少公证，也没有在农业、土地管理部门备案，从而为后期产生土地流转纠纷埋下隐患，难以调解；一些地方干部不尊重农民意愿，越权强行流转农民土地，引起群众强烈不满。 为解决上述问题，政府要用行政手段规范土地流转行为。一是抓紧制定出台《陕西省农村土地承包经营权流转管理办法》。目前，拟定管理办法已具备有利条件。据悉，江苏、吉林、安徽、新疆、重庆、济南、杭州等省市自治区和一些城市，均出台了促进土地流转的专题文件；陕西安康市、平利县、石泉县、高陵县等也推出了相关文件和实施细则，可资借鉴。有了规章办法，就可以依法加强管理，克服一些干部和群众的违法操作行为。二是稳定农村土地承包关系。中央已明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变，按照这一要求，抓紧做好农村土地的确权、登记、颁证工作，让流转的主体与客体都心安理得，为稳定流转奠定基础。三是依法加强登记管理。要规范土地流转程序，使用统一的土地流转合同文本，明确流转双方的权利、义务和违约责任等，提高合同签约率。建立土地流转登记备案制度，对变更土地承包关系的流转地，及时由经营管理部门办理农村土地承包经营权证变更登记手续。四是加强土地流转的档案管理工作。乡(镇)、村要对流转合同立卷归档，永久保存，实行规范化管理。 完善土地流转机制，促进土地顺畅流转 与沿海发达省份相比，陕西土地流转滞后的难点在于尚未形成统一规范的土地流转市场。不少地方没有专人对土地流转合同进行指导和管理，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力；也缺少土地流转中介服务组织，流转信息不畅，出现“要转的，转不出；要租的，租不到”现象，土地难以上市交易；进行民间交易，地价普遍偏低，直接损害农民利益；另外，由于缺少土地产权交易机构，没有办法为土地使用权入股、转让进行价格评估和监督，严重制约了土地流转，影响农村土地流转的速度、规模和效益。 为扭转上述情况，一是逐步建立县、乡、村三级土地流转服务体系。依托县(区)农业行政主管部门，组建农村土地流转工作办公室，全面抓好农村土地流转的协调指导、督促检查等日常工作；乡(镇)建立农村土地流转服务中心，负责搞好辖区内农村土地资源的清查工作，履行农村土地流转申请、合同鉴证、流转备案、