政治行政之虚拟分际： 由「两分说」到「理想型」(Scc整理).docx

政治科學論叢／第十六期／民國 91 年 6 月 PAGE \* MERGEFORMAT20 政治行政之虚拟分际： 由「两分说」到「理想型」 彭锦鹏 摘 要 民主政体中，由于民选制度与文官制度并存，政治与行政的分际何在，成为行政学界持续探讨的课题。美国行政学初兴之际的政治行政两分说，虽是美国宪政体制下的独特产物，但行政学文献中一直缺乏对政治与行政分际普遍适用的分析理论。本文分析政治行政两分说的肯定与否定观点，再就宪政体制及政治与行政连续体的观点，提出政治与行政的虚拟分际看法。政治与行政的虚拟分际以「政治行政连续体」及「时间」为主轴，提出「理想型」模式做为分析政治与行政分际的参考架构，并指出其他的可能模式。「理想型」政治行政虚拟分际可用以说明各类公职人员的政治行政接口间的行为分际、行政学的政治与行政分际、及各类型政府机关的政治行政分际。 关键词：政治行政两分说、文官制度、宪法、政务官、政署 一、前 言 在民主宪政体制下，政治与行政的分际，是一个不断浮现，但又难有定论的议题。民主政治的架构中，政治指的是政府的宪政架构及其运作，包括主要为行政、立法、司法等核心权力的架构与运作。更核心的是，人民透过选举而形成的行政、 立法之政府机制。行政则指的是政府的内部运作，包括宪政架构下，如何形成政府的组织、文官体系、行政法规，及其他运作规定与行为模式。最简单的说法是依照古德诺（Goodnow, 1900）所言，政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。但是国家意志的表现与执行之间是否有一条明确的界线呢？如果有，则界线何在呢？而如果没有一条明确的界线，则国家意志的表现如何付诸执行而实现呢？美国行政学界在整个二十世纪中不断讨论此一议题，先是肯定政治行政两分说（politics/administration dichotomy），继而全面否定，但在实务中又不断出现对两分说的肯定（Campbell and Peters, 1988; Lee, 2001），显示政治行政分际的问题确实存在，也无法加以忽视。 威尔逊（Woodrow Wilson）将行政和政治予以区隔的看法，成为其后一百年中行政学者所热烈讨论的政治行政两分说之来源。而这一场百年历史的争议对行政学的发展，具有重要的意义。政治行政两分说的争议，不只是美国行政学界至今最重要的议题之一（Fry and Nigro, 1998），更不时引爆出行政学与政治学之间有关范围、界限、主导性的学科认同危机。政治行政两分说是在美国行政学界的独特现象，然而为何此一两分说并不在其他国家形成争议，则多少反映了行政与政治的分际，并非两分说所能圆满解释。 过去二十年中新公共管理思潮冲击下，政府组织的形态多元化，除了国营企业民营化外，欧美等民主国家政署化（agencification）情形日趋普遍，政府组织有朝决策与执行机关分离的现象。尤其在英国，政署（agency）制度更被视为政治与行政有所区隔并表现在组织架构的例证（彭锦鹏，2000）。在公共管理的理念与改革潮流下，甚至「传统的」政客与官僚关系的本质亦都发生了程度不一的变化。整体而言，新公共管理理念下的改革是世界性的，这些改革无疑的，也对传统的政治行政两分说产生影响（Toonen, 2001: 184-185）。 美国行政学界在过去一个世纪中有关政治行政两分说的论战已清楚显示，在实务上，政治与行政是无法划清界线的，不仅在从事政治或行政工作的「人」之观点上无法划清，就连在决策与执行的连续过程中也无法划清界线。但是，如果政治与行政完全融合，则为何及如何来分别政治与行政呢？更具体的说，如果政治人可以充分、完全地去从事文官所做的事，则是否要回复到美国的分赃政治时期呢？反之，常任文官可以完全地参与政治决策过程吗？从现代政府的组成与演变轨迹来看，政务人员与常任文官必然有别，政治与行政纵然界线不清，也必有分际。因之本文首先将就政治行政两分说的起源及其争议，探讨两分说存续的理由，并分析政治行政分际在不同宪政体制下的异同。其次，本文试图提出政治与行政之间，随时间而演变的虚拟分际模式。正如「虚拟政府」主要在呈现政府可以不必以具体的建筑物为据点，而仍能提供人民公共服务一般，政府与行政之虚拟分际模式，希望能提供政治与行政学界在研究行政事务时的概念型参考架构。 二、「政治行政两分说」的起源与争议 美国行政学的发端，依照学界的共识，乃起源于一八八七年威尔逊所登在《政治学季刊》（Political Science Quarterly）的一篇著名文章「行政之研究」（The Study of Administration）。威尔逊对于这篇文章并无太大期望，甚至于认为可能是一篇微不足道的作品。但相当讽刺的是，将近一百年之后，美国公共行政学会发起一项旨在确认行政学主要议题的百年议题研究计