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农村非农建设用地进入市场时机已到我国耕地资源极端稀缺，为了保护基本农田，国家立法对农村集体土地转为非农建设用地设定了严格的限制。比如《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。同时规定，转为非农建设用地的土地必须经过国家征用。希望以剥夺农村土地所有者将农业用地转为非农用途的权利，以及由国家垄断土地一级市场的办法控制农地转为非农用途 但实践表明，这种土地制度运行得并不成功，至少存在以下三个方面的问题： 首先，土地用途管制失灵。因为土地非农利用的巨额增值收益几乎全部留在城市，刺激地方政府通过土地征用获得城市扩张资本和增加财政收入，从而助长了农业用地的非农化。我们看到的是，近XX年来，政府、民间资本、工商业资本对耕地的近乎疯狂的圈占，导致耕地锐减 其次，国家垄断土地一级市场，限制了农民集体土地所有者和土地非农利用者的直接交易，从而导致对国有土地和农村土地所有者的不公平对待，造成新时期工业、城市和市民对农业、农村和农民新的资源攫取，这与工业反哺农业和城市支持农村的发展阶段严重不相适应 再次，由于法律制度的城市倾向，刺激地方政府、工商业资本大量低成本圈地，制造了农村、农业相对城市的凋敝局面，严重影响着工农、城乡关系，甚至导致农民与基层政府的冲突与对立，日益成为社会不和谐的源头 要解决上述问题，必须改革城乡分割的二元土地制度。而允许农村非农建设用地进入市场显然已时机成熟 第一，工业化、城市化快速推进以及新农村建设的启动，产生了农村非农建设用地进入市场的巨大拉力。随着我国工业化、城市化的加速推进，对建设用地的需求量急剧上升。而土地的农业生产和巨大的生态环境效益，不得不使政府采取最严格的耕地保护措施。在国有建设用地消耗殆尽、供给稀缺的状态下，中国工业化和城市化的持续发展就维系在农村集体建设用地上。城市的再扩张和工业的持续发展为集体建设用地入市提供了机会。与此同时，新农村建设的启动，对非农建设用地的需求也将大量增加。如村庄建设、农民文化娱乐设施、合作经济组织发展等都需要大量土地，这使得农村非农建设用地进入市场的要求更加紧迫 第二，农民对平等土地权利的追求，是农村非农建设用地进入市场的根本推力。随着我国市场化改革的深入以及国有土地市场的初步建立，土地资产价值已日益显现。但是，国有土地和农村集体土地在处置上存在着巨大的权利差异，农民对此越来越不满。在平等观念支配下，农村集体土地所有者越来越迫切希望农村集体土地能与国家土地所有权“同地，同价，同权” 第三，土地“隐形市场”的大量存在，是农村非农建设用地进入市场的催化剂。1990年代以来，在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市郊区，农民利用政策和法律空间，自建标准厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾有关法律限制，直接进行土地的非法出租。通过隐形市场转变用途而成为农村非农建设用地的数量是巨大的、惊人的 我们在长江三角洲典型村落的调查中也发现，凡是农村集体经济年可支配收入较大的行政村，大多以土地经营为主。即以土地出租或修建标准厂房、打工楼、商铺、停车场出租等形式，与土地使用者――法人企业和个体经营户分享工业和商业利润。例如浙江省某县园里湖村，近年来通过开发房产出租获得巨额且稳定的收入，从1993年一个资不抵债26万元的空壳村一跃成为远近闻名的富裕村。XX年，该村集体经济总收入已达886.26万元，其中房产和场地租赁收入达651.86万元。这不仅是村集体的主要收入来源，也是农户最直接稳定、最为长久的收益保障。正如学者丁凯所分析的那样，隐形市场“客观上对农村社区经济发展、集体财富积累、社区管理服务及稳定农民收入等起到了保障促进作用，但是，这种流转毕竟在政策法律上未得到明确的认同，在杂乱无序或隐蔽状态下进行，缺乏合理的规制，从而难免会引发诸多问题，容易滋生不少土地纠纷及矛盾冲突，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展”。因而，将农村非农建设用地流转纳入市场势在必行 第四，改革试验和农民的探索，为农村非农建设用地进入市场作了重要的政策储备。国家土地管理部门一直未中断农村集体建设用地流转的试点实践。中央政策也为农村非农建设用地市场交易留下了空间。如XX年国务院颁发《关于深化改革严格土地管理的规定》，提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。可以说，这些政策精神具有积极的改革导向，是各地进行改革探索的依据。广东省在顺德试验以及南海、东莞等地探索的基础上，于XX年10月1日开始实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，成为第一个允许集体建设用地（使用权）“合法”入市流转的地区，引起了社会广泛关注 第五，国家法律有所松动，为农村非农建设用地进入市场准备了“准生证”。虽然国家立