论基层政府对农村福利性公共产品的不作为——一个政.docVIP

　　论基层政府对农村福利性公共产品的不作为——一个政 一、从文化的政治功能说起 在帕森斯的结构功能主义社会观中，政治的功能是目标达成，而文化则提供了目标，像灵魂之于躯体一样重要。在帕森斯的社会系统理论中，支配性系统是信用系统；在一般行动系统中，支配性系统则是文化系统。帕森斯的文化系统更像是涂尔干的“集体良知”，在现代社会中起着类似古代社会中宗教的整合作用。帕森斯晚年曾自我总结道：“强调控制论角度上最高要素在安排行动系统时的重要性，在这个意义上，与其说我是个社会决定论者，不如说我是个文化决定论者。与此类似，我认为，在社会系统中，对社会变迁来说，规范性要素比各构成单位的‘物质利益’更为重要（Parsons，1966：133）。”[①] 如果遵照帕森斯对文化规范的重视，很难叫人不把文化，尤其是其中的规范因素，看成决定其他一切的核心。文化是重要的。从帕森斯出发，我们思考农村公共产品的供给问题，就要思考这些年农村政治文化的变迁。或许新中国的经济社会结构一直是“城乡二元”的，但是政治上并非如此，它在大一统政治传统的中国向来是基本一元的，也因此才能够在幅员如此广大的国家维持一个中央政权；所以，我们要考察“农村政治文化的变迁”，最好还得思考80年代整个中国政治文化的变迁。 在西方的政治学传统中，自威尔逊1887年《行政之研究》开始，就有政治和行政的二分，把政治理解为国家意志的表达，把行政理解为国家意志的执行，否定价值因素在行政中的作用。韦伯对社会政策的科学化要求也体现了这一传统。从H·西蒙开始，这一传统有了实质性的转变。西蒙认为“管理就是决策”，对于公共政策的制定和执行来说，不可否认价值的意义；价值是动力，行政目标应该体现一定的价值旨归。R·达尔是“新公共行政运动”道路上的人，他认为，公共行政不是纯粹的管理，必须考虑价值问题，那些所谓的“价值中立”只是一个神话，回避社会公平、社会正义问题不仅不会提高行政的效率，长远看，反而回降低行政的效率（张康之，2002a）。[②]加里·万斯莱也指出，公共行政应该效忠于效法，而不是权势者的意愿；应该追求长远的公共利益，而不是急功近利，只是回应机关、党派、部门、企业家等利益集团的需求，置社区、社会的道德承诺于不顾，成为精明的逃避责任者。[③]有的学者说得更加直白：公共政策本质上是对全社会的价值作有权威的分配，它在逻辑起点上是政策主体和客体的价值需求；政策理想在政治社会化作用下往往会转化为一些坚定的政治信念，对于行为而言，价值理想和信念正如“灵魂”一样，具有动力、导向、整合、评价等等功能。[④] 在新的公共行政的传统中，以上学者对政治文化对行政的意义给予了足够的关注。在以“权术”为中心的“统治行政”中，像韦伯曾经以为的，重要的不是目的、价值，而是途径和手段；也像韦伯曾经担忧的，在对价值置若罔闻的职业行政者的统治下，社会会成为没有灵魂的专家和没有心肝的纵欲者的“天堂”。[⑤]像韦伯在经典的“新教伦理和资本主义精神”论题中担心于资本主义的，我们中国的社会主义随着专业化、行政化进程，随着市场经济的“大转变”，也面临着“价值枯竭”的问题，或者说政治的转型问题。这既是文化上的，也是体制上的。本文主要论述的是文化方面的转型，这里只是提出了问题。对于韦伯的问题，如果按照哈贝马斯的启示，与政治系统的动机危机、合理性危机、合法性危机之类的问题有紧密的联系。这在“合法性的重新寻求”一节中再做讨论。 二、改革以来意识形态的转变 如果把社会公共福利的提高视为最高价值目标，把政治权力视为实现这一目标的重要手段，把民主制度视为保证权力恰当运用的重要制度基础；那么，意识形态就在规范的“公共政治”中发挥着很重要的作用。意识形态对政治利益集团来说，是参与政治的行动准则，为他们的集体行动提供思想观念的激情和合法性的辩护。但是，而今农村的意识形态不再对基层政权提供这样的激励和激情。带来的问题是政府官员的人格的世俗化、感召力下降，以及政府的社会动员能力的下降。如果是政府主导型的制度供给方式，政府社会动员能力的下降就可能导致制度失败。 意识形态的最基本特点就是将世俗政治的目标神圣化，从而在统治者和被统治者之间产生凝聚力和义务感等社会团结的力量，维护社会的整合。改革开放以来，随着市场经济的发育、成长，个人利益意识普遍觉醒的同时文化和意识形态开始世俗化和理性化，过去意识形态所赋予的政治合法性已经逐渐削弱。[⑥]中国政府所掌握的各类资源也逐渐向民间流散，过去那种集权式的执政基础正在削弱。89年以前就已经出现普遍存在的逆反现象：凡是来自上面的意图、决定，都会引起一种本能的反感和自发的抵制。[⑦] 李强的社会分层理论指出：改革开放后的市场化进程中，社会分层经历了从政治分层为主向经济分层为主的“转型”。[⑧]由此我们是否可以这样推想：这一转型的背后是市场逻辑的普遍