饶戈平（北京大学法学院教授）.PDFVIP

基本法规定的政治体制原则与行政长官普选 饶戈平 (北京大学法学院教授) 当前香港社会正在围绕行政长官普选展开公众咨询，争 议的焦点集中在候选人的产生程序上。咨询过程中有不同意 见并不奇怪，要致力于化解争议，凝聚社会共识，就必须遵 循共同的法律基础。我们今天研讨会的主题“回归基本法”正 是指明了这个共同法律基础，即关于香港普选问题的讨论， 必须坚守基本法和人大决定所确定的政制发展原则。下面， 我愿意以一个内地学者的身份谈谈个人的学习体会，和大家 一起重温基本法和人大决定所确定的香港政治体制原则。 作为中国的一个地方行政区域，香港无权自行制订本地 区的政治体制，而必须由中央通过宪制性法律来加以确定。 基本法用了专门一章（第四章）来规定香港的政治体制，就 香港特区政治权力机构的构成、地位、职权、相互关系等做 出了具体规定。这一章的内容非常丰富，包括和体现的原则 也很多，例如“一国两制”、“港人治港”、高度自治原则，行政主 导原则，三权之间相互制衡又相互配合原则，政制发展原则， 等等。不过严格地说，有关香港政治体制的内涵远不限于第 1 四章，还应包括总则和第二章所阐述的香港在中国宪政体制 中的地位、中央与香港特区的关系等重大内容。这些内容决 定和影响着香港本地的政治体制，应视为香港整个政治体制 的组成部分。 一．基本法所确立的政制发展原则 我们今天重点讨论基本法关于香港政制发展原则的规 定。所谓政制发展，简单地说就是香港政治体制的发展演进， 主要表现为行政长官和立法会产生办法的修改问题，当然也 包括普选。这里集中讨论有关修改行政长官产生办法的原 则。这方面的法律根据主要体现在基本法第 45 条、附件一 和全国人大常委会2007 年12 月的决定上。 基本法第 45 条是关于行政长官产生办法最根本的法律 依据。它规定了行政长官产生的基本方式，即通过选举或协 商产生，由中央政府任命；规定了制定行政长官产生办法的 基本原则，即根据香港特区的实际情况和循序渐进原则；规 定了行政长官产生办法的发展方向和目标，即最终达至普 选。 附件一规定了行政长官产生的具体办法及其修改的程 序性规则，与基本法具有同等法律效力，内容包括选举委员 会的组成以及修改产生办法的五步曲。 全国人大常委会 2007 年 12 月有关香港普选问题的决 定，则确定了实施普选的时间表，并就如何实施行政长官普 2 选的程序安排做出了具体规定。包括必须组成一个有广泛代 表性的提名委员会；该委员会可参照基本法附件一有关选举 委员会的现行规定组成；提名委员会必须按照民主程序提名 产生若干名行政长官候选人；由香港全体合资格选民普选产 生行政长官人选，报中央政府任命。人大决定同样具有确定 的法律效力，规范香港普选的进行。 上述三项法律文件所确立的政制发展原则，至少包括： 1 ．中央主导和最终决定原则。政制发展构成香港政治 体制的一部分，其设计、制定和修改都不是香港自身能决定 的，政制发展的主导权和最终决定权在中央，中央握有对修 改行政长官产生办法的批准的权力。普选属于政制发展的核 心内容，如何实施必须并且只能严格按照基本法和人大决定 来开展。 2 ．符合香港的实际情况和循序渐进原则。虽然“一国两 制”开创了“港人治港”、高度自治的民主新时代，但民主政制 在香港的发展历史并不长，还处在探索和积累经验的阶段。 政制发展要符合香港的法律地位和实际情况，要在保持香港 社会稳定的前提下循序渐进,平稳过渡到普选。 3 ．均衡参与原则。行政长官产生办法的修改，包括普 选，关系到香港的社会稳定、经济发展，必须兼顾各阶层、 各界别的利益，必须考虑到均衡参与，这是业经实践证明行 之有效的治港经验。基本法关于功能界别以及选举和提名委 3 员会的规定，正是表明了对这一原则的尊重和坚