基于我国地方政府行为变迁的城市战略规划演进研究.docVIP

基于地方政府行为变迁的城市战略规划演进研究 摘 要：由于学科背景的差异，国内学者对于城市战略规划的认识存在诸多分歧。城市战略规划是“地方的事”，要准确理解城市战略规划的起源、作用及其核心理论和方法论必须从地方政府行为特征入手。改革开放以后，随着国内外社会经济形的变迁，我国地方政府已经经历了“企业经营型政府”和“城市经营型政府”两个阶段。与之相适应，我国城市战略规划也经历了产业主导和空间主导两个阶段。在当前经济社会面临重大转型和城市政府正在朝着“治理型政府”演进的时代背景下，我国的城市战略规划要以治理理论作为核心理论，积极推进城市战略规划从“政府主导”向“多元协调”转型、从“重结果”向“重过程”转型、从“宏伟叙事”向“嘘寒问暖”转型，使战略规划不仅真正成为凝聚社会各界的共同愿景，更要成为政府实现“善治”政策平台和工具。 关键词：战略规划；地方政府；城市治理；企业化政府 1 引言 最近这半个世纪，全球城市规划领域整体经历了从规制向战略导向的转型，以应对快速变化的社会经济环境和政府再造[1]。在西方，城市战略规划的起源可追溯到1960年代的结构规划。荷兰、法国和英国在这一时期相继颁布了新的城市规划法规，建立了战略性的结构规划和实施性的土地利用规划相结合的城市规划体系，以适应后现代社会城市发展的复杂化和多元化。进入1990年代，受经济全球化、西方市民社会发展和可持续发展观念的影响，城市战略规划蓬勃发展并迅速扩展到世界其他区域，受到国外规划届的广泛重视，被誉为是引发世界城市规划变革的重要动因[2]。 在我国，城市战略规划也已成为一种重要的规划类型，受到地方政府和规划届的普遍重视。由于开展时间相对较短，国内学者对于城市战略规划的认识还存在诸多分歧，梳理相关研究文献，可以看出主要争议集中在以下三个方面：①城市战略规划的起源。我国城市规划届通常将2000年广州概念规划的编制作为我国城市战略规划起源的标志，而经济学和地理学认为我国城市战略规划肇始于1980年代初[3]。②城市战略规划的作用与地位。一些学者认为，城市战略规划的优势在于其宏观性和弹性，因此其作用应定位于为城市总体规划修编或为政府决策提供支持[4]；但也有一些学者认为，城市战略规划是适应国际政治经济形势和我国经济体制转型而出现的一种新的规划类型，因此应以其替代诞生于计划经济体制的城市总体规划和城市层面的国民经济五年规划，成为引领城市发展的纲领性文件[5]。③城市战略规划的核心理论与方法论。虽然学者们普遍认为如果仅有规划形式的改进而无核心理论和方法论的创新，城市战略规划难以担当重任[6]。但分歧在于：一部分学者认为我国的城市战略规划从城市发展目标或关键问题入手，以提升竞争力为导向，广泛引入经济学、地理学、生态学等其它学科的理论和方法，形成了区域——产业——空间的研究路径，具有重要的理论和方法论创新[7][8]。但也有一部分学者认为，目前支撑城市战略规划的理论和方法论与区域规划和城市总体规划并无实质差异，因此真正意义上的城市战略规划尚未形成[9][10]。 以上三个争议很大程度上与学者的学科背景和看待城市战略规划的学科视角紧密相关，是“就城市规划论城市战略规划”还是“跳出城市规划论城市战略规划”的分歧。西方规划理论认为，城市战略规划是“地方的事”，是城市政府为应对外部环境挑战，通过地方打造提升城市竞争力的主动选择。因此，要准确理解城市战略规划的起源、作用及其核心理论和方法论必须从地方政府行为入手。 关于中国地方政府角色及其行为变迁的研究文献已经非常丰富，形成了不同的分析框架和解释模型。从政府——市场（社会）关系来看，改革开放以来，我国地方政府角色已经经历了企业经营型政府（1978-1990年代中期）和城市经营型政府（1990年代中期——2010年前后）两个阶段，现在正在进入治理型政府的新阶段。本文即利用这一地方政府行为变迁的划分方案，首先梳理不同阶段社会经济背景，然后从政府——市场（社会）和府际关系（包括地方与中央关系和地方政府之间的关系）两方面分析地方政府行为特征，系统阐述不同阶段城市战略规划的范式特征，最后为我国当前城市战略规划的转型指明方向。 2 企业经营型政府时期的城市战略规划 改革开放以前，与高度集中的计划经济体制相适应，我国各级政府是以政治和行政控制为主的规制型政府。各行业（条条）和各区域（块块）都是中央指令性计划的执行者，而且“条条”的重要性大于“块块”。国家是唯一的利益主体，地方政府是“代理型政权经营者”，只是代表中央政府并执行中央各部门下达的计划。相应的，地区经济发展规划只是对国家经济发展规划的分解和细化，城市规划则是地区经济发展规划的具体落实。因此在这一阶段，“战略”一词仅出现在政治军事领域和全国各行业的整体发展规划中，与城市几乎没有关系。 1978年的十一届