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对口支援玉树灾区法制化思考青海玉树2010年“4#8226;14”地震发生后，党中央、国务院明确提出了建设社会主义新玉树的重建方针。胡锦涛总书记明确要求：“在灾后重建过程中，不仅要让灾区人民生产生活上一个大台阶，而且要让三江源地区生态环境建设上一个大台阶。”实施对口支援玉树地震灾区是我国社会主义制度优势的具体体现，也是一方有难八方支援的中华民族优良传统的体现，是推进玉树灾后恢复重建顺利实施的重要举措。灾区重建中，对口支援所取得的显著成效令人深受鼓舞，并且充满期待。灾区正在发生脱胎换骨的变化，群众生产生活方式正在发生着历史性的变迁。中国式的抗震救灾和恢复重建中的创造精神和制度成果让世界瞩目，与海地、智利地震救灾和重建的迟缓不力形成鲜明的对比。这当中，对口支援的成功运行对于推动玉树地震灾后重建的高效具有不可替代的作用。本文拟对对口支援玉树灾区法制化做一思考。 一、对口支援的相关法律、法规检索 自20世纪80年代以来，随着我国内地省、市对口支援边境地区和少数民族地区工作的开展，国家开始积极探索对口支援的法制化运行路径。1984年5月，国家颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年2月28日修订）第64条规定：“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。”这是我国首次以国家基本法律的形式明确规定了对口支援的法律原则。1993年6月，国务院发布的《长江三峡工程建设移民条例》规定：“国家鼓励和支持国务院有关部门和各省、自治区、直辖市采取多种形式，从教育、科技、人才、管理、信息、资金、物资等方面对口支援三峡库区移民安置。”2007年8月，国家颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第60条规定：“突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导。组织其他地区提供资金、物资和人力支援。”在汶川地震灾后恢复重建之初，国务院于2008年6月发布《汶川地震灾后恢复重建条例》，第3条规定：“地震灾后恢复重建应当遵循以下原则：（一）受灾地区自力更生、生产自救与国家支持，对口支援相结合……”第13条规定:“非地震灾区的县级以上地方政府及其相关部门应当按照国家和当地人民政府的安排，采取对口支援等多种形式支持地震灾区恢复重建。”这是我国开展地区之间对口支援的4个法律和行政法规的规定。这些规定确定了对口支援的情形，即内地对口支援边境地区和少数民族地区，各省、市、区对口支援长江三峡库区移民安置，非地震灾区对口支援地震灾区。这些关于对口支援的规定仅仅确定了对口支援的原则要求，并没有对对口支援的实施方式、内容、程序等做出具体规定。由于法律、法规规定过于原则，使其难以成为对口支援实施可以遵循的运行原则。因而，有关的法律、法规对于对口支援的规定，究其实质作用，不过是启动对口支援所做的法律上的宣示，一种普适性、常规性的对口支援的法律制度目前还没有建立起来。 二、对口支援玉树灾区法制化的必然性 2010年4月14日7时49分发生在玉树的7.1级地震是一个巨大的自然灾害。在抢险救援阶段，各地政府、企事业单位、非政府组织、志愿者和社会群众的支援行动是在没有行政命令，没有层层动员的境况下自发开展的，无私的援助背后包含的是对受灾群众感同身受的民族感情，是战胜危难，共克时艰的民族凝聚力和坚忍不拔的意志力，这样的民族感情和民族精神又在灾区群众的感恩情怀中得到进一步升华，并迅速聚集为更加积极主动的援助。各种支援行动从抢险救灾阶段延续到灾民安置以及以后的灾后重建之中，在灾后恢复重建启动的时候，各省、区、市的资金、物资以及智力的支持还在继续。恢复重建之前开展的无偿支援为日后的对口支援提供了理念和模式上的准备和支撑。从而形成了“大爱同心、坚忍不拔、挑战极限、感恩奋进”的玉树抗震救灾精神。我国政府应对自然灾害等突发事件所表现出的积极作为和调配资源的有效性，符合《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，当遇到自然灾害等突发事件的时候，政府没有选择的余地，必须站到第一线组织应对。当下级政府面临困难的时候，上级政府将迅速走到第一线直接组织应对，因此，突发事件事后恢复重建以属地管理为一般原则，以上一级政府支持为特别措施，具体是以地方政府为主，上级政府支持，或者上级政府组织资金、物资和人力支援，都要视突发事件的影响程度和后果等实际情况而定。玉树地震灾区地处边远，经济欠发达，当大地震发生后，原本落后的地区的经济更是恶化。根据玉树地震灾后恢复重建所面临的实际情况，客观上需要中央政府的大力支持。玉树位于青藏高原北端三江源地