联合国框架下国际人道救援协调机制初探.doc

联合国框架下国际人道救援协调机制初探【内容提要】由自然或人为因素带来的人道灾难是全世界必须共同面对的问题。人道危机中，国际救援协调的程度决定了救援的效果。良好的协调机制有利于整合各方力量，优化资源配置，消除因各自为政、相互掣肘给救灾合作带来的不利影响，将灾害损失降到最低限度。本文以海地地震灾害为个案，对国际人道救援协调行动进行分析研究，认为以联合国救援协调办公室为核心的国际人道救援协调机制有力地保证了救援合作的顺利实施，促进各国友好关系的发展。 【关键词】联合国 人道救援 协调机制 【作者简介】暨南大学东南亚研究所08级博士生 一、问题的由来 天灾人祸引发的人道灾难时时威胁着国际社会的安宁。危机面前，世界各国往往能够捐弃前嫌、同心协力投入到人道主义救援行动中去。究其原委，除去利他因素外，盖因救援行动不但有助于树立本国良好的国际形象，更可为改善国家间关系提供契机，还能提升本国应对非传统安全威胁的能力。 然而当国际救援纷至沓来之时，新的问题亦随之涌现。救援人员的往来管理、援助物资的运输配送、各方信息的交换共享、赈灾资金的收支调节等一系列问题直接考验着国际社会共同应对灾难的能力。如何协调各方力量，避免盲动混乱？如何合理分配资源，减少额外损耗？这个从管理学角度上看似简单的任务，在国际政治语境下却是个棘手的难题。首先是主导权之争，由谁来主持协调工作更合适？其次是赈灾款之源，经费从哪里来？再则是信任度之疑，各方是否服从指挥调度、坦诚协作？这些关系能否理顺很大程度上决定了国际救援的成效，由此国际协调应运而生。 二、国际人道救援协调机制的内涵与现状 作为管理活动五要素之一，协调既是一种行为过程，又是一种行为结果。简而言之，协调是人们为实现共同目的而把各自行动加以相互配合。 国际人道组织由于所处制度环境或自身可支配资源的限制，在实施救援时，不是独力难支、力不从心，就是有力使不上，难以单独行动。面对种种束缚，组织间的相互协调、共同合作就成为一种自然选择，因此组织关系理论认为组织协调是对组织间互相依赖性的管理。 借鉴协调在管理学中的定义，结合国际关系理论中克拉斯纳有关机制的经典阐述，我们认为：国际人道救援协调机制就是国际行为体之间为实现人道救援目标，就人员安排、物资分配、资金使用、政策执行以及后续工作的开展等相关事项进行沟通、磋商，基于资源相互依赖的需要而建立起来的一系列原则、规则、规范和决策程序。 由于国际关系领域存在着广泛的不确定性，国际协调机制正是通过降低不确定性来促进国际合作。 作为降低和减轻灾难损失的合作机制，国际人道协调是随着人道危机的频发而逐渐发展完善起来的。灾区人民迫切的基本物质生活必需和人道救援力量的分散之间的矛盾是国际人道救援协调机制产生的客观条件。在巨灾降临之时，如何减弱负面影响，加强正面力量，把灾难损失降到最低限度，实现救援功效的最大化是国际救援协调的核心任务。新自由主义国际机制理论认为：国际行为体为减少不确定性，增加绝对收益而寻求合作，而国际协调机制是促成国际合作的有效途径。国际人道救援协调是以共识为基础，以组织为依托，以机制为纽带，以配合为手段来调节救援过程中各方力量之间的协同配合及外来救援力量与当地政府主权之间的矛盾冲突，促进人道救援工作的有序开展，增进世界各国的友好合作关系的。其特点就是：多边协商、共同参与，相互配合、一致行动。从本质上看，国际人道救援协调机制是以以人为本、救死扶伤的人道主义与持久和平、共同繁荣的国际关系理念相结合的产物，是人道合作意愿国际化与制度化的结果，它不仅反映了国际社会的共同需求，也体现出国际社会的有效供给。 现有的国际人道救援协调机制按成员属性可分为各国政府间的协调、国际政府组织间的协调、国际非政府组织间的协调，以及彼此之间的相互协调，如乐施会（Oxfam）与联合国儿童基金会（UNCF）之间的协调；按作用范围可分为国际人道组织内部的协调和国际人道组织之间的协调，如国际红十字会内部各成员单位之间的救援协调；按所在地域可分为全球性人道救援协调与地区性人道救援协调，如以欧盟人道救援办公室（ECHO）为核心的区域性机构协调，这些协调机制共同构筑了全球人道救援协调体系。本文以海地人道救援为个案，分析评述联合国主导下的国际救援协调机制的运作与经验，以期服务于国际人道主义救援事业。 三、联合国框架下国际人道救援协调机制的构成与运作 联合国主导下的国际人道救援协调机制由于其自身得天独厚的优点，有利于去除消极因素，取得积极成果。概括起来就是：权威性、合法性和有效性。作为拥有192个成员国，肩负维护世界和平与发展重任的联合国在人道灾难面前责无旁贷。联合国宪章赋予其：“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”的使命，并授