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预算民主原则及我国预算法完善

预算民主原则及我国预算法完善摘要:预算制度与生俱来追求民主、法治之价值。预算民主原则不仅是预算法之重要原则,也是预算法其他原则产生的基础。贯彻预算民主原则,对于实现预算的科学性、合理性,实现预算对政府财政收支行为的有效控制等具有十分重要的意义。我国现行预算法尤其是预算实践还存在诸多问题,使得达到通过预算规范、控制政府财政收支行为之目的存在困难。有必要尽快确立预算民主原则,通过扩大预算公众参与、建立编制与执行相分离的预算管理体制、建立预算实质审查制度等举措,进一步完善我国预算法律制度。 关键词:预算民主;预算法;财政收支;公共财政 中图分类号:DF431 文献标识码:A 文章编号:1008-2972(2011)04-0099-08 1994年3月22日,八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)。但随着我国公共财政制度以及民主法治建设的不断推进,现行预算法不仅不少内容过于简单、粗糙,有些应当规定的内容尚付阙如,而且也难以起到约束政府财政收支行为之作用。近几年来,在每年“两会”期间,不少全国人大代表、全国政协委员纷纷提出议案、提案和建议,要求修改预算法。在此背景下,十一届全国人大常委会将修改预算法列入了立法规划,明确由预算工委和财政部共同承担修改起草工作。2009年4月,预算工委、财政部、全国人大常委会法工委、国务院法制办等15个部门共同成立了预算法修改起草小组,正式启动了预算法的修改工作。2009年12月底。起草小组原则通过了《预算法(修改建议稿)》。从《预算法(修改建议稿)》来看,有不少新的亮点,如强调预算公开、预算完整以及规范预算调整等,但与学术界的期望尚有不少差距。其中,最主要的是未考虑如何在预算法原则之下就预算法的修改进行整体设计。因为原则对任何一部法都是不可或缺的,也构成了一部法的灵魂和核心。而就预算法原则而言,预算民主原则是预算法之首要原则以及预算法其他原则确立的依据。 一、预算民主原则的内涵、理论依据及其意义 (一)预算民主原则的确立及其内涵 预算制度作为现代宪政国家的财政体系的核心制度,与生俱来地追求民主、法治等基本价值。从历史上看,公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程,预算制度孕育造就了公共财政。现代意义的政府预算代议机构是控制政府行为的工具,它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展也是同一历史过程。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制,政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的,赋予政府预算应体现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政具有严密的控制,且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具,以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益,并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。预算产生的历史就可以看出,在与王权的斗争中,预算产生和发展,并且成为支撑现代民主的重要制度之一。 预算民主原则是预算首先必须遵循的原则,也是预算法原则的核心,预算法其他原则都由此而生。所谓预算民主原则,是指一国预算的编制、审批、执行、决算等整个过程应当遵从人民的意愿并依据民主程序进行,且接受人民及其代议机构的民主监督。其目的是通过对预算过程施加外部的政治控制,使其不偏离人民利益之轨道。其包含四层含义。(1)预算编制民主。亦即在预算编制过程中,预算编制机关应当通过一定方式征求社会公众的意见,实现并保障社会公众对预算的参与权。(2)预算审批民主。亦即主要通过人民选举产生的代议机构来依法审查批准一国预算。代议机构审批预算也构成预算民主的最重要环节。因为“预算乃行政机构的生命之源”,审查与批准预算法案,一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源,从而威慑政府的一种有力手段,另一方面通过代议机关民意的行使,表明民选代表和人民对政府的信任与支持,从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。议会对政府财政权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架,同时为了真正的实现民主决策,还实施一套可行的决策机制来保障。(3)预算执行民主。一方面,预算执行机关应当严格依据代议机构批准的预算进行预算收支;另一方面,在预算执行过程中如遇预算增加、减少等情形的,也应当通过民主程序依法进行。(4)预算监督民主。亦即将预算收支行为纳入人民及其代议机构监督之下,以保证预算的严肃性和权威性。 (二)预算民主原则确立的理论依据 1、公共财政理论 公共财政区别于传统国家财政的一个重要方面就是民主性。民主是公共财政的本质特征,也是民主政治在财政上的具体体现。所谓公共财政的民主性,是指政府应当按照民众的意愿,通过民主程序、运用民主方式来进行财政决策、民主理财并接

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