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城乡居民养老保险制度困境及对策发展 　2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险（简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这虽然是我国“碎片化”养老保险制度实现并轨的重大突破，但新政的推行仍然面临着许多挑战，这事关城乡社会保障制度能否持续、稳定、健康地发展的全局。 　1 城乡居民养老保险现状 　据人社部统计年报显示：2013年年末，城乡居民基本养老保险参保人数49750万人（“新农保”、“城居保”参保人数两项合并），比2012年年末增加1381万人。其中实际领取待遇人数13768万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入2052亿元，比2012年增长12.2%。其中个人缴费636亿元，比上年增长7.2%。基金支出1348亿元，比2012年增长17.3%。基金累计结存3006亿元。可见“新农保”、“城居保”合并前发展规模、态势就已经凸显，提前10年完成预期，两项制度合并是顺理成章、水到渠成的事。 　面对“新农保”、“城居保”发展得如此突飞猛进，国家审时度势，加快制度整合与制度创新进程。2014年2月21日，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2014年2月25日人社部、财政部联合发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，于2014年7月1日实施，进一步明确经办规程、相关政策，实现参保人员在不同时段、不同地区、不同制度之间的“多维”跨越。由于制度保障和预期效应，城乡居民参保热情高涨，截至一季度末，城乡居民养老保险参保人数达49669万人，实际待遇领取人数达13903万人，居民养老保险积累基金636.7亿元，居民养老保险基金支出394.1亿元。 　现行城乡居民社会养老保险制度在实施中存在政策宣传不到位、保障水平偏低、激励性不强、基金保值增值压力大、财政投入偏少、经办能力不足等问题，应加大宣传力度，提高保障标准，完善激励机制设计，扩大基金投资渠道，增加公共财政支撑力度，推进公共服务均等化建设，提升经办能力，以期制度能够顺利推广，并有效实现其预定目标。 　2 城乡居民养老保险面临的困境 　2.1 制度的吸引力不足，覆盖范围难以扩大 　按国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》即国发〔2014〕8号文件精神，2020年前全面建成公平统一规范的城乡居民养老保险制度，而根据2013年中国人口信息数据，城乡16周岁以上人口为112197万人，年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为32218万人（含离退休人员8041万人）；2013年年末全国参加城乡养老保险的总人数为49750万人（其中实际领取待遇人数13768万人）。尚有近3亿人未自愿纳入保障网，面对如此低的覆盖面，在当前低补贴、低保障吸引力不足政策条件下，要想将城乡养老保险制度全面铺开还存在很大的难度。 首先，养老金待遇支付的标准比较低，只能作“零花钱”，不够养老开支花销，这严重影响城乡居民参保的积极性。其次，因宣传力度、广度、深度不够，“两头补贴”又太低，大部分居民缺乏对养老保险的了解，致使很多居民参保意识不强。 　2.2 投资管理政策不完善，基金保值增值难 　在资金管理和运营上，仍然以县（市、区）为统筹单位，沿用了老农保低层次的管理运营模式。这主要表现为投资渠道单一、基金管理运营层次低、现行基金管理体制不健全、缺乏统一规范的基金投资管理办法等方面。按规定基金主要存银行和买国债，在银行利率和国债收益率持续走低时，基金难以保值。 　2.3 经办能力严重不足，历史欠账太大 　面对如此大量的业务工作，选择商业金融机构代收保费、代发养老金无疑是明智选择；但是，细致入微的基础性业务工作则必须由专业人员按国家标准操作，做到记录一生，服务一生，否则会出大问题。江苏提出服务“四个不出村（社区）”理念，固然是利于百姓的好事，但需财政大量投入，按城市社区标准配置劳动保障协理员从事社会保障公共服务，做到专业化、精准化。 　2.4 保障水平偏低，逆向选择现象明显 　一方面，经测算，即使按最高标准缴费参保，城乡居民社会养老金仅仅是企业退休金的 10.8%，更不到公务员退休金的 3.5%；另一方面，年轻人参保积极性不高，他们更加看重眼前利益，即使参保也倾向于选择较低的缴费档次、较低的费率、较短的投保年限进行投保，还有些年轻人持观望态度，想等到 40 岁以后再参加，相反年龄在 60周岁以上的老人参保热情很高，造成逆向选择。 　2.5 激励机制失灵，未能提高参保率 　如何将更多符合条件的城乡居民纳入到养老保险体系中来，关键在于对其进行有效的激励，在激励机制设计方面，财政既补入口又补出口。江苏省规定基础养老金标准为