土地用途管制及其效益分析.doc

土地用途管制及其效益分析土地用途管制手段最早是用来解决社会问题的。1573年西班牙国王菲利普颁布法令强制把在南美洲新开拓地上的屠宰场迁至城市外围地区，这应该是考证资料中最早的土地用途管制行为。之后的19世纪末到20世纪初德国、美国等国家也进行了以城市合理规划为中心的土地用途管制。 从经济学角度而论，土地用途管制是政府为了纠正“市场失灵”而对公共性活动实行的“规制”；而从管理学角度看，土地在公有制国家是一种典型的公共产品，所谓公共产品是指某人对该产品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用。对土地的合理利用和开发、保护与整理是公共管理的重要内容。 我国1987年实施《土地管理法》，1998修订后的《土地管理法》把实行土地用途管制制度作为国家土地利用制度用法律形式加以固定，具有强制性、严肃性、直接性、权威性等特点，体现了我国土地管理制度和土地利用方式方面的重大变革。 我国的基本国情是人多地少．而且土地实行公有制。改革开放三十年以来，随着社会经济发展和人口数量的激增，我国人地关系愈发紧张，出现了土地资源配置不均衡的“市场失灵现象”。借鉴国际先进经验并结合我国国情，实施土地用途管制是解决土地资源均衡配置问题的相对理想的方式。 龙泉市位于浙江省西南部浙闽赣边境，东临温州，西接福建武夷山。东西宽70.25千米，南北长70.8千米，全市面积3059平方公里，人口28.5万，辖三个街道办事处八镇八乡444个行政村，为浙江省面积第二大县级市。 龙泉市土地资源类型多样，盆地、丘陵、中山、低山、江河、库区兼有，土地开发利用具有明显的地域性差异。全市主要以农业用地为主，占土地总面积的94.67％，非农用地仅占1.59％，与全省的平均水平和丽水市的平均情况有较大差异。耕地和园地的比重仅为全省平均水平的1／3左右，而林地的比重却比全省平均水平高出30个百分点，非农利用土地仅为全省平均水平的1／4。因此具有一定的研究意义。 这些年，龙泉市耕地减少主要由建设占用、农业结构调整和灾害损毁造成。农业结构调整虽然占用较多耕地，但是具有可逆性，不构成实质性损失，如园地、经济林地在需要时可以再变为耕地；灾害毁损耕地主要是自然原因造成，基本无法控制，且所占比重较小；建设用地包括国家建设用地。集体建设用地和农村个人建房占地，随着国民经济的迅猛发展和人民生活水平的提高，扩张速度越来越快，且具有用途变更的困难性，所以构成耕地的实质性减少。 通过分析，土地用途管制有效阻滞了建设占用耕地的速度，对于缓解人地矛盾，保证粮食安全，有积极作用，值得充分肯定，应长期坚持。 土地用途管制作为土地利用规划非常重要的一部分，不仅体现了中国特色的土地管理，更是以“公平、效率、安全”为原则的可持续发展的进一步诠释。笔者认为推行土地用途管制必须实现三个“完善”。 其一，完善土地利用总体规划，重视分区基础上的定位用途落实转变。在市场经济条件下，应实行分区控制土地用途，控制用地数量，在分区的基础上再制定具体的用途管制规则。需要注意的是，分区标准必须严格统一，分区界限必须清晰，便于管制和监督。 其二，完善与土地用途管制相配套的政策激励机制。当前土地用途管制主要基于政府部门的强制性直接管制，数量上可能达到了预先规划目标，也起到一定的保护耕地的作用，但是如果仔细研究各地的土地变更图，可知土地用途管制的效果并没有在空间上达到比较令人满意的效果。所以需要一定的激励机制来“盘活”管制，同时降低管制成本，提高保护效率。 其三，完善管制行为。当前政府的双面角色矛盾，即一方面是土地用途管制执行者，另一方面又要满足促进经济发展的土地需要。因此土地管理权应集中到能更好顾及长远利益和全面利益的中央政府和省政府，垂直领导，理顺管理与被管理，监督与被监督的关系。 1