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我国现行财政体制下土地利用□ 中国土地勘测规划院地政研究中心 策划人语：种种迹象表明，我国土地管理运作不规范和建设用地规模无序扩张等现象，与现行财政体制下基层财政困难密切相关。虽然此问题已经引起社会的广泛关注，但囿于问题的复杂性和专业性，尚未见有文章作过深刻、全面的理性分析。中国土地勘测规划院地政研究中心特提供了这一组文章，其内容源自课题研究报告《我国现行财政体制对土地利用的影响》，供本刊独家刊发，以飨读者。 这组文章从宏观到微观对现行财政体制下建设用地规模扩张的财政动机、地方财政与土地利用的关系等进行了全面、深刻的解析；剖析了地方“以地生财”、“经营土地”的制度原因和对“土地财政”过度依赖带来的不良后果。翔实的资料，深度的分析，相信能给读者以深刻的启迪。 城市化、工业化进程中人地矛盾和土地资源浪费突出 从可持续发展的趋势看，土地问题愈来愈成为制约国民经济和社会发展的重要因素。据统计，“六五”期间全国平均每年耕地净减少737万亩,“八五”期间平均每年净减少440万亩。从1996年到2004年因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾毁等，全国耕地从19.51亿亩减少到18.37亿亩。8年间，耕地净减少了1亿多亩。截至2005年10月31日，我国耕地面积为18.31亿亩，全国人均耕地降为1.4亩，不到世界平均水平的40%。人均耕地少，后备资源严重不足。 农村耕地减少的主要原因是我国城市规模的不断扩展。从理论上讲，城镇是比农村居住用地更为集约的土地利用形式。农村人口进入城镇，如果能够顺利地将农村的居住用地置换出来，那么城镇化非但不会增加建设用地规模，相反还会节约用地。但现实中，我国城市建成区面积扩展速度明显高于人口城市化的速度。据有关统计，1978年～2002年，我国城市化水平从17.92%上升到39.1%，上升了2l.18%，而城市总面积由8842平方公里扩大到248758平方公里，净增了239916平方公里，增加了27.1倍！1981年，我国按城市人口计算的人均建成区面积为52.80平方米，到2003年就增长到84.12平方米。显然城市发展所占用土地的增长与城市化水平的提升不相适应。其主要原因，一是工业化阶段工业占地比例增加；二是日益流行的奢华之风，如大广场、大套房、“花园式工厂”以及小项目多占地的倾向，使人均建成区面积不减反增；三是某些地方政府的领导追求所谓的“政绩”而大搞开发区，有的开发区从建设起就开始闲置；有的城市采取“摊大饼”式的发展战略，盲目追求城市规模的扩大，而不注意城市的土地利用效率和单位面积上土地的产出率，忽视城市的聚集效应，造成了土地资源的大量浪费。 基层财政困难导致地方政府土地管理行为扭曲 种种迹象表明，我国土地管理运作不规范和建设规模的无序扩张等现象，与基层财政困难密切相关。近年来，我国地方财政的运行状况持续紧张。2005年年底，地方政府（包括省级）债务累计超过3万亿元，地方财政风险日益突出。统计资料显示，20世纪80年代以来，在中央与地方的财政收入分配方面，我国地方政府的收入比重在总体上呈现出下降态势。1993年之前，地方财政收入占国家财政总收入的比例过高，最高年份的1993年达到77.98%，由此催生了分税制。1994年实行分税制财政体制后，中央财政的组织收入比重以及在新增收入中所得份额明显提高，逐步形成了相对集中的纵向财力分配机制。随着中央财政收入比重的提高，地方财政收入的比例逐年下降，到2002年已经下降到45%左右。这说明，在分税制财政体制下，中央财政收入增长速度高于地方财政增长速度，在一定程度上是“财力上收式”改革。 1994年的“分税制”改革，主要目的在于矫正1980年以来的财政包干制度造成的中央财力不足状态。当时的财政包干制度，最初是多种形式的试探性财政包干办法，基本精神是“划分收支，定额包干”。到1988年，财政包干制度逐步形成较为固定的四种主要模式，即定额上解、总额分成、总额分成加增长分成、定额补助。这种体制在当时的条件下，扩大了地方财政的活动空间，调动了地方政府增收节支和发展地方经济的积极性。财政包干固化了中央政府的收入增长幅度，但却给地方财政留下了宽阔的收入空间。这使得中央政府收入不能随GDP的增长同步增长，结果使中央财政收入占全部财政收入和GDP的比例不断下降，严重削弱了中央政府的宏观调控能力。据统计，中央财政收入占全国财政收入的比重（不含债务收入）由1985年的34.8%下降到1992年的不足22%。因此，1994年的分税制改革的基本原则是：伴随着国家税收体制的改革，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展密切相关以及适宜于地方征管的税种划归地方。同时，把收入稳定、数额较大的税种设为共享收入。