美国统一土地利用审查程序启示.docVIP

美国统一土地利用审查程序启示近年来，中国土地管理领域暴露出土地利用规划变更随意、违法占地现象层出不穷、征地拆迁范围过宽过滥等一系列突出问题。一些地方“一届政府、一届规划”，大搞“形象工程”、“政绩工程”，极大地损害了公民的私有财产权。而在美国，为防止政府滥用规划权力和征用权，纽约市在20世纪70年代创造出一种“统一土地利用审查程序”(简称ULURP)，用以确保土地利用决策处于公众的参与和监督之下。这套审查程序对我国当下的土地管理，很有启示。 美国的“非永久性宪法”与ULURP 鉴于土地资源和城市建设之间的密切联系，为防范政府滥用规划权和征用权为商业目的服务，早在20世纪初，美国人就已经意识到只有使规划得到法律的支持，才可能避免土地开发和利用失控。为此，联邦和各州先后制定了《城市规划授权法案标准》、《州分区规划授权法案标准》、《1976年联邦土地政策和管理法》、《1970土地征用政策法》、《佛蒙特州土地利用与开发法》以及1975年美国法律协会颁布的《土地开发规范》等。然而，由于各地差异较大，试图通过一部全国性土地利用规划法的种种努力均以失败告终。 在美国，政府进行土地管理的主要手段就是规划。美国的土地利用规划体系分为联邦、州和地方三个层次。各级土地利用规划均为法律规定，它们是政府实施土地开发和管制的主要依据。美国的土地管理权主要属于地方，即市、郡(县)一级地方政府，而非联邦和各州。按照联邦宪法和法律的规定，联邦仅仅直接管理自己所有的土地。对于州以及州以下的地方所有的土地利用和管理，联邦政府并不直接介入，而是通过建立“超级基金”的方式来资助、刺激和引导地方土地的开发和利用，各个地方为了获取联邦资金的支持往往不得不服从于联邦政府的土地利用总体规划。 在美国，土地利用规划又被称作“非永久性宪法”，其内容往往极为详细，且具有普遍的约束力。只有在两种情况下，政府才可以通过法定程序变更规划：一是制定和实施都市更新计划；另一种方法就是通过ULRUP程序对土地规划进行部分调整。 ULURP的发展历程 20世纪中期以前，纽约市在土地开发和管理过程中，基本是一种行政单一主导的模式。60年代纽约市政府曾计划大规模动用征收权，但由于黑人族群认为该项计划将剥夺其土地权利而进行了强有力的抵制。为缓解紧张的“官民”矛盾，1951年纽约曼哈顿区行政长官罗伯特次设立了12个社区规划顾问团，即后来的社区规划委员会。它们的主要职责是就规划、预算、住宅等关系公民切身利益的事项向区行政长官提出建议。随后，其他区行政长官也设立了类似的组织。 其后依据1963年《城市宪章》的规定，1968年纽约市被划分为62个社区，而且社区委员会作为“政府决策顾问”的角色也得以法定化。每个委员会都有职责就“任何关于本社区的发展或福利事项”向城市规划委员会提出建议。在20世纪60年代后期，社区参与达到一个高峰期。 在接下来的10年里，社区委员会成为表达当地对多数公共争议，尤其是与土地利用相关争议意见的有效媒介。1972年通过立法设立的州宪章修正委员会，认为社区委员会是对与土地利用和开发有关的责任与义务的恰当承担者。1975年4月，纽约市的选民通过了一部新的城市宪章，这部新的城市宪章第197－c部分规定“任何个人或机构提出的关于城市不动产的利用、开发和改善的申请，都应根据统一的审查程序进行审查”。这部分进一步规定了由城市规划委员会在1976年6月1日之前制定这种审查程序。在1976年6月1日，经历了一个公众审查之后，委员会通过了这个程序，即众所周知的ULURP程序，1976年7月1日起提交到城市规划委员会的申请均适用此程序。1989年纽约城市宪章再次修订，相应的ULUIRP规则也修改，以反映评估委员会解散及市议会享有土地利用权的状况。 1975年《城市宪章》规定ULURP的目的是为了设置一种标准程序，以使同城市土地利用有关的申请得到公开审查。1976年之前，城市规划委员会只审查同分区规划、城市地图、都市更新及住宅有关的申请。在1976年，委员会审查申请的范围得到扩大。目前，ULURP程序中主要参与方是城市规--划局、城市规划委员会、社区委员会、区行政长官、区委员会、市议会以及市长。 现在，纽约市划分为59个社区，每个社区委员会都由居住或工作在本社区的人员组成，最多不超过50名，一半以上要获得市议会议员的推荐。由区行政长官从各阶层、各领域挑选积极参加社会事务的人组成该委员会，以使委员会成员能代表最广大社区居民的利益。 ULURP的具体步骤 1989年后，纽约市政府对程序中各方的权力分配做出了详细规定。根据《纽约市统+地利用审查程序规则》(1990年)，具体步骤如下： 第一步：提交申请。申请人必须向城市规划局提交一份