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英国银行业围栏改革述评欧债危机看不到结束迹象，但本轮危机中为救助陷入困境的苏格兰皇家银行，英国政府耗费了450亿英镑，至今仍令民众愤愤不已。为避免在下一轮金融危机中再为过度冒险的大型金融机构的失败行为埋单，英国成立了由央行前首席经济学家约翰#8226;维克尔斯爵士领导的银行业独立委员会（简称“委员会”），负责起草新的银行业改革方案，试图对英国现有的银行业经营体制和监管制度进行改革。2011年9月，委员会提交了最终报告，提出了“围栏改革”的建议。英国的银行业围栏改革能否避免政府为银行再次埋单？它将对世界产生何种影响？本文试予以分析。 围栏改革的目标 银行业独立委员会的改革报告旨在为英国银行业创造更安全、更具竞争力的环境，使银行业拥有更强的抵御风险能力，避免未来发生金融危机时，政府被迫为银行失败行为埋单。改革的目标是在英国建立充分保护存款人利益、支付体系运转安全、能有效将储蓄转化为实体投资和金融风险管理良好的银行体系。要实现这些目标，银行需要保持强劲的竞争力，为客户提供所需的金融服务和产品。 委员会认为，实现这些目标有利于维持英国的国际金融中心地位，有助于提升英国经济的竞争力，也有利于促进国际金融稳定，尤其是欧洲的金融稳定。 围栏改革的内容 要实现银行业稳定需要“多管齐下”，英国新的金融政策委员会实施的宏观审慎监管有助于减少金融系统的波动，但房地产市场对金融体系的冲击仍难以避免。然而，英国目前在国际金融市场上保留着相当大的风险暴露，这些风险源于英国银行的全球业务。 新的审慎监管局通过改进监管，可以克服本轮金融危机中暴露出来的监管缺陷，但信息的不完全意味着监管永远不可能完美。实际上，国家不应该经营银行，在市场经济中，私人部门应该在有效监管框架下遵守市场的法则。 如何建立理想的监管框架？报告认为需要采取以下措施：一是使银行更多地吸收损失；二是使陷入困境的银行可以更容易、低成本地破产；三是抑制银行过度冒险的冲动。 吸收损失原则 有两方面因素制约着银行的损失承担。一是相对于经营风险的银行股本的严重不足。英国银行业资产与股本的杠杆率被放大到40倍，两倍于历史上的正常水平。之所以如此，原因是缺乏对杠杆率的严格限制，现有的监管规则是对资本充足率的要求。但给定的风险权重是不可靠的，当风险权重下调时，风险事实上正在上升。二是当银行本身不足的资本受到侵蚀时，债券在吸收损失方面的作用甚微。债券持有人在银行破产时通常可以承担更大的损失，但出于对银行破产所产生的服务中断、风险传染和金融市场恐慌的担忧，政府不得不用纳税人的钱来救助银行。由于在破产清算中，普通储户并不享有清偿的优先权，因此，英国的金融服务赔偿计划中，作为存款保险人不得不承担相关损失。银行的经营风险不可避免，但纳税人不应该为此埋单。未来银行应该持有更多的资本，且其债券持有人在银行破产时应承担部分损失，从而使普通存款人利益得到保护。 “巴塞尔协议Ⅲ”要求银行核心资本充足率到2019年最低达到7%，风险权重设定更为严格，同时要求银行杠杆率不得超过30倍，并要求全球系统性重要银行的资本充足率达到9.5%，要求那些系统重要性增加的银行额外提供1%的损失准备金。尽管巴塞尔委员会在银行监管方面迈出了重要一步，但独立委员会认为“步子”仍不够大。原因在于，“巴塞尔协议Ⅲ”对银行资本充足率的要求太低，30倍的杠杆率约束过于宽松，及未确认债券吸收银行损失的原则。 结构性分离原则 一些英国银行同时从事国内零售银行业务、全球公司银行业务和投资银行业务，这些经营活动能产生巨大的经济价值，但同时承担着较大风险，如与房地产价值相关的零售银行业务风险。这些银行的混业经营给公共政策制定者带来忧虑，因而，结构性改革的建议主要是实行零售银行业务与公司银行业务、投资银行业务的分离，以解决利润私有化和亏损社会化的问题。 首先，结构性分离应当使政府解决银行危机更容易、成本更低。不同的银行危机解决方案意味着股东、债券持有人、存款人在银行破产时的不同清偿顺序。例如银行破产清算时，被其他银行兼并，股东和债权人的利益就会部分甚至全部受损。合理的清偿顺序可以防止危机的传染、避免纳税人埋单和确保零售银行服务的持续与安全。对于储蓄存款人来说，他们并没有替代选择。结构性分离可以使政府制订更好的针对困难银行的政策，从而减轻纳税人救助困难银行的成本。结构性分离的最大好处是政府可以更容易地要求陷入破产的零售银行、公司银行和投资银行的债券持有人在必要时承担损失，而不是由纳税人承担。 其次，结构性分离有助于实现零售银行与外部金融冲击的隔离，如欧洲主权债务危机的冲击，这对于持有庞大而复杂的国际风险头寸的英国银行业来说尤为重要。金融危机前，英国银行业在公司业务和投行业务中的杠杆倍数