调低法定税负 完善税收法治.docVIP

调低法定税负 完善税收法治新中国税收事业走过了不平凡的60多年历程。在回顾历史和肯定成绩的同时，我们不能不面对那些亟待解决的深层次问题：税收收入持续超常增长，使中国的宏观税负不断攀升，对经济发展和居民收入增加的负面影响日益突出；征管不严、执法不公和逃漏税大量存在，由此而产生的税负不公平和对税法遵从的消极影响，正在严重侵蚀着税收法治的健康发展。 对于上述问题及解决对策，在笔者看来，长期存在但并未引起重视的高法定税负，是中国税收领域中诸多问题的“瓶颈”性根源，是必须解除的发展“枷锁”。 税负可分为宏观税负和微观税负，本文所谈指宏观税负，即国家税收总收入占同期GDP的百分比。宏观税负又表现为法定税负和实际税负两种。 由于税制和税收征管能力等的影响，实际税负与法定税负之间总是存在或多或少的差距，这种差距表现为税收征收率，它是实际税负与法定税负的比值。 随着征收率逐步提高，中国的实际税负逐步逼近法定税负，也意味着税收流失逐渐减少，税收征管能力逐步提高。而所谓高法定税负，其含义不仅是指法定税负的绝对值高，而且更强调法定税负与实际税负之间的偏离度大。 法定税负偏高是既成事实 综合来看，中国高法定税负表现在两个方面：法定税负的绝对值高和法定税负与实际税负的差距大。 (一)法定税负的绝对值高。 首先是单个税种的法定税率高。中国个人所得税的最高边际税率是45％，而美国是35％，俄罗斯则实行13％的单一税率。中国土地增值税的最高边际税率是60％，而大多数国家甚至连土地增值税都没有开征。考虑到存在重复征税因素，中国增值税、营业税、企业所得税的法定税率也不低。另外，中国消费税的法定税率也偏高。 其次是总体法定税负高。虽然没有进行严密的测算，但由于不少税种的法定税率高，再加上现行税制在税种结构和税基中存在着严重重复征税问题，中国总体法定税负偏高是被普遍接受的判断。在美国财经杂志《福布斯》公布的全球税负痛苦指数排名中，中国长期位于第二，其中2005年中国税负痛苦指数为160％。 用福布斯的排名来说明中国实际税负水平如此之高显然不符合实际，但该排名所考虑的正是主要税种的法定税率，所以用它来说明中国法定税负偏高还是具有较强的说服力。而由世界银行与普华永道联合发布的2007版《经营》报告，则认为“中国总税率高达77％”。 (二)法定税负与实际税负差距大。 虽然没有哪个国家的法定税负与实际税负完全一致，但发达国家和税收法治化程度高的国家，两者的差距很小并且稳定，例如美国2001年税收流失率只有16.3％。 但极为罕见和特殊的是，中国法定税负与实际税负之间存在巨大差距。来自于国家税务总局的权威分析报告表明，中国现行税制奠定之初的1994年，税收综合征收率只有50％上下。换句话说，法定税负是实际税负的2倍，两者之间存在50％的征管空间。 法定税负与实际税负的差距，在中国入世之前的关税中表现得更为突出，从1986年到1996年间，1992年以前，中国进口关税总水平（优惠税率的算术平均水平）为43.2％，但关税实际征收率最高才有10.1％，最低只有3％。1994年建立的现行税制，虽然经过了2008年企业所得税两税合并和2009年增值税转型等税制改革，但综合各项改革的增减税效应，在总体上对法定税率并没有进行大的调整。 尽管现在的征收率有了提高，甚至认为达到70％，并导致税收超常增长，但综合各种观点，中国现行税收征收率依然只有50％左右，法定税负与实际税负依然相距甚远。进一步分析，这种差距在不同税种和行业上的表现并不一致，在个人所得税、土地增值税、营业税等税种和房地产行业等领域，两者的偏离度表现得尤为突出。 高法定税负的形成机理 高法定税负的含义可以由两个公式表示，第一个公式是：法定税负＝法定税基×法定税率，该公式表示的法定税负的绝对值是由法定税基和法定税率两个因素决定的，它决定了法定税负的绝对值。 第二个公式是：实际税负÷法定税负＝征收率，该公式表示的是法定税负与实际税负之间的偏离度是由税收征收率决定的，它决定了法定税负与实际税负之间的偏离度。因此，下面的三个因素是高法定税负的形成机理。 (一)“宽打窄用”的立法理念，使单个税种的法定税率偏高。1994年税制改革时，中国面临严峻的通货膨胀、严峻的财政拮据和偏低的税收征收率。在这种背景下，进行税制设计时便采用“宽打窄用”的做法，即以“宽打”的税制架构，确保“窄用”的税收收入规模。例如，两税合并前内资企业所得税的税率高达33％，但实际税率只有24％。 而长期以来，中国将税收作为调节经济和公平分配的重要手段，据此认为，只有规定偏高的法定税率，才有空间更好地发挥税收优惠或重课措施的作用，这尤其表现在原外资企业所得税