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农信社制度变异及其动因编者按： 针对20世纪90年代中后期以来农村信用社发展过程中出现的资金“非农化”和业务发展上的商业化、市场化倾向，1996年国务院出台的《关于农村金融体制改革的决定》做出了“按合作制原则重新规范农村信用社”、“恢复农村信用社的合作制性质”的制度变迁选择。从21世纪初开始，学术界和实务部门展开了合作金融是否符合国情的讨论，概括起来大致有三种观点。一是从农村信用社产生到1957年曾有过短暂的合作制发展时期，1958年“大跃进”以后就再也没有坚持过合作制原则；二是从国际合作社联盟的基本原则出发，认为农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制；三是认为我国还不具备合作金融发展的前提条件，必须培育“合作”的经济基础、思想基础和制度基础，在主客观条件成熟的条件下，发展我国的合作金融事业。 20世纪50年代初期，中国农村信用社设立的初衷的确是要按照合作金融模式运转，但是50多年来的中国农村金融体制变迁，特别是农村信用社体制变迁，似乎并不尽人意，并没有导致能够满足农村需求的农村金融供给机制的产生。农村金融从而成为制约农村经济发展的重要“瓶颈”之一。那么，为什么又出现了后来对其合作性的认定？农村信用社在发展过程中为什么出现了异化？异化的动因何在？等等，这些问题需要结合50多年来改革的轨迹，对农村信用社制度变迁的内在原因与机制进行系统性回顾才可能明了。本文试图就此探究正规合作金融在中国陨落的成因。 政府主导制度变迁 按照诺斯的界定，制度被理解为与具体行为有关的规范体系，它提供了人类相互影响的框架，并约束着人们的行为选择。制度是在一定条件下，多个参与主体之间博弈达到的一种均衡状态。作为在农村信用社领域约束金融参与主体行为规则的农村信用社制度安排，必将影响到中国金融制度结构、农村经济结构甚至国民经济结构的总体均衡。因此，作为制度变迁与转型过程中的农村信用社改革，目的不仅在于要实现农村信用社直接参与主体（农户、农村信用社）之间博弈的均衡，而且要有利于中国金融制度结构、农村经济结构甚至国民经济结构的总体均衡。而总体均衡的协调者主要是政府，所以，农村信用社制度变迁过程就变成农户、农村信用社、政府多主体参与下的博弈均衡过程。政府是博弈中的天然强势主体，并根据其意志和需要支配博弈过程的走向。由此，也决定了中国农村信用社制度变迁过程的复杂性和政府在其中的作用。 制度异化过程四个阶段 在不同的历史时期，政府主导的农村信用社改革的举措是不同的，农村信用社制度变迁的动因也不一致，进而改革和制度变迁也就呈现出一定的阶段性特征。 1951～1979年，农村信用社在为小农提供金融服务的同时，还成为政府获取农村金融剩余的工具，是工业导向型金融体系的一部分。为推进中国的现代化，从1950年代初期开始，我国实施的是以优先发展重工业为核心的赶超型战略。为摆脱经济资源严重短缺的约束，政府排斥了市场机制，通过人为限制生产要素流动、扭曲生产要素和产品价格等手段，向重工业发展提供廉价的资源。为获取农村金融剩余，政府以信贷资金的“统收统支”将农村信用社纳入了公有制经济体系，实现了农村金融资源转化为对国有经济的金融支持，保证了工业化的推进和体制内产出的增长。 1951～1959年，农村信用社的资本由农民入股，管理者由社员选举，信贷为社员提供，合作制性质明显，是扶持农业生产的重要金融力量。但合作化运动中，农村信用社范围内的所有社员不论自愿与否，均在政治压力下加入了信用合作社组织。而且，社员只有入社的义务，退社自由的权利实际上被剥夺。合作社的性质由“重复博弈”变成“一次性博弈”，决定合作社成功的“自我实施”协约被自我强制实行的协议所替代。这样，“人们就不再可能用退出来保护自己，或以此作为制止其它成员可能偷懒的方式。其结果是，自我实施的协约在一个一次博弈的合作社中就无法维持”，一个社员或部分社员的偷懒行为就会导致全体社员“倒退”到更低的劳动供给水平上，成为中国合作金融组织效率低下的重要原因。 在政府的强制参与下，管理体制发生了多次变迁：1958年农村信用社与设在人民公社的银行营业所合并，农民从利他出发而参与合作的私有产权关系至此开始被忽视；1959年农村信用社下放给生产大队，由生产大队和公社信用部双重领导；1962年，中央政府明确提出，信用社是农村人民的资金互助组织，是国家银行的助手，是中国社会主义金融体系的重要组成部分，被强制纳入国有金融体系，走上了“官办”的道路。农户以合作名义加入农村信用社的私有产权纳入公有制经济体系之后，由于无论在物质资源和组织资源上均无法与公有产权对抗，农户之间基于相互了解的信任结构被行政权威冲散，增加了合作成本，致使农户不愿意在信用社内部开展合作；1977年，国务院提出信用社既是集