试论以内部审计为核心高校内部控制体系建设.docVIP

试论以内部审计为核心高校内部控制体系建设一、概述 （一）研究目的 高等学校一直是人们心目中的圣洁净土，但近年来屡屡曝光的高校领导涉嫌在学校基建工程、采购中受贿被捕事件，引起了人们对于高校腐败问题的广泛关注。如何有效地预防、遏制不断上升的高校腐败现象，成为当前纪检、监察、审计所面临的重要课题。笔者认为，要从根本上解决高校腐败现象，首先应该从滋生腐败诱因、腐败成长环境入手，查找腐败产生根源。只有从根源遏制，才能有效根治高校腐败滋生。从腐败个案可以看出，高校腐败现象出现与高校管理主体缺失、内部控制体系建设不完善紧密相关。如何构建一套完备的内部控制体系，关系到是否能够从根本控制不断蔓延的高校腐败现象。2009年9月1号颁布实施的《高校内部审计准则》在构建高校内部控制体系方面提供了指引。本文以最新颁布高校内部控制准则为基础，从高校内部控制体系建设现状入手，查找高校内部控制体系建设中的漏洞，并对如何构建以内部审计为核心的高校内部控制体系提出建设性意见。 （二）高校内部控制体系内涵界定美国发起人组织委员会（COSO）认为内部控制是由董事会、经理阶层和其他员工实施的，为运营的效率、效果、财务报告的可靠性、相关法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。COSO内部控制框架认为，内部控制系统是一个有机的整体，它由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五要素组成，其中控制环境是核心，各要素之间又相互作用、相互影响。《高校内部审计准则》定义内部控制体系是“内部控制是指为了实现教育事业发展目标，保证资金、资产、资源安全、完整，并得到合理有效利用；保证会计信息真实、准确，保证有关法律、法规、规章的贯彻实施而制定与实施的一系列控制方法、保证措施和业务程序。” 通过对COSO与我国高校界定内部控制内涵比较可以看出，我国内部控制更加强调从高校在资产、资金、资源安全性上入手，强调法规贯彻和保障，在内涵表达上更通俗、务实，但在实施手段和方法上缺乏操作性。而COSO在界定内部控制体系时，更强调控制环境的重要性。对内部控制体系建设要素更加关注，体现了构建完善内部控制体系应从环境、风险、沟通、监督等入手，为如何构建内部控制体系提供了方向。特别是控制环境控构成了一个单位的氛围，是影响内部控制其他部分的基础，包括员工的诚实性和道德观，员工的工作胜任能力，管理者的管理哲学和经营方式，单位的组织结构、授予权利和责任的方式、人力资源政策及实施等，这在我国控制体系界定中是比较缺乏的。 二、高校内部控制体系现状分析 （一）高校法人治理结构存在缺陷导致内部控制体系不完善从法学视角讲，高校法人治理结构主要研究在所有权与经营权分离的基础上，高校法人各权利主体之间的权利配置及运行机制问题。《高等教育法》在依法确立高校法人资格的同时，对高校法人内部各主体之间的权利与义务配置关系作了相应的安排。高校党委对学校干部有任免权，对学校重大事务有决定权；校长对行政、学术、教学、外事等工作有决定权；学校学术委员会作为学校的“咨询机构”、“审议机构”，为学校的教学、科研发展提供保障；教职工代表大会居于参政与监督地位。这种权利配置建立起决策、执行与监督三权制衡的法人治理机制。但从实施效果来看，由于教职工代表大会在学校党委的领导下行使职权的法律规定以及学术组织行政化与功能退化等原因，对学校管理权利的监督乏力，导致学校决策机构和行政职能部门独揽大权，管理权力高度集中，在一定程度上形成“内部人控制”。此结果对内部控制环境建设、内部控制体系风险预防、监控功能产生极大削弱，也是高校贪腐现象频发根源所在。 （二）内部控制环境弱化与风险评价缺失界定内部控制环境更侧重在高校各管理阶层的思维方式、价值观、管理理念和风格以及付诸实施的组织结构、职权划分、人事安排等。我国高校管理者大多是某些专业突出人才转换而来，在管理理念上或多或少受到非管理专业思维模式的误导，在对高校的内部控制和风险分析上缺乏科学认识。例如，在机构设置上，存在一些职责不清、权限不明现象。在考核机制上，更侧重于对待工作态度等主观表现评价上，忽视了专业胜任、职责不相容原则运用。 内部控制体系一个重要功能在于风险预防。但是从高校发生的个案分析，内部控制体系并没有很好起到预防、惩戒作用，甚至出现风险评价功能缺失的现象。本世纪初，许多高校都热衷于建设新校区，大幅增加招生规模，甚至提出了高等教育产业化的说法。有的高校由于建设新校区，负债累累，运行困难，每年仅利息支出一项就占学校全部收入的20%以上，更别说还要归还借款本金。还有的高职院校，新校区建设完成后出现招生困难、收入大幅减少的现象，都是未对风险进行深入分析和评估，无限制扩大投资所造成的后果。风险评估分为风险确认识别、风险分析评估、风险控制报告等三个步骤。而目前高校大