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改善民生是中国城乡统筹改革实践原动力［内容摘要］民生是中国城乡统筹改革实践的原动力。改革起始期，是民生呼唤下的自发改革与政策调整；改革深入期，是民生推动下的体制转轨与制度创新；改革攻坚期，是民生引导下的统筹发展与新农村建设。30年农村改革历程，致使民生问题的不断解决与改革的渐进式节奏相互吻合，推动着 “人本”式的农村改革健康有序地发展。 ［关键词］民生；城乡统筹改革；原动力 回顾30多年中国的改革发展历程，中国改革始于农村。中国改革为什么会始于农村？改革的原动力是什么？答案是改善民生，实质上就是解决农民的生存问题。30多年来，中国走的是一条渐进式改革的路子。在改革的不同阶段，民生问题又具有一种逐层递进的关系，前一层面的民生问题的基本实现，又构成了后一层面民生问题解决的基础，致使民生问题的不断解决与改革的渐进式节奏相吻合，从而推动着 “人本”式的农村改革健康有序地发展。目前，解决农民问题不仅涉及到全面小康社会的实现和社会和谐的建立，而且已经上升到党和政府的执政能力考验与政权稳固的高度。而要彻底根本解决农村民生问题，实现城乡均衡发展，全面推进城乡一体化与城乡统筹改革是惟一途径。 一、城乡统筹改革进程的演变 我国的城乡统筹改革可大致划分为三个阶段。 第一阶段是农村民生困境的自发改革与政策调整阶段；这个阶段始自1978年，持续到1980年代末。1978年末，中国共产党十一届三中全会召开，中央“做出把党和国家工作中心转移到经济建设上来，实行改革开放的历史性决定”。［１］这是中国改革开始的标志。这次改革形成了三个突破：一是生产自主权。形成了基本清楚的产权关系，即每一个农民家庭有权在一定时期内使用一块土地并做出生产决策，有权支配自己的劳动力，有权使用集体所有的大型农机具和水利设施。在保证上缴农业税、集体积累和卖粮之后的“剩余”归农户所有。二是土地流转。农民获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。对于那些劳动力不足或生产技能差的农户合法的或非法的把自己的土地转包给那些善于种粮的“专业户”，并与之分享由于专业生产而得到的利润。三是产品交换。由于专业户的出现，产品要交换。产品交换必然导致农产品收购价格的提高，而在当时“统购统销”的体制下，农产品在城市的销售价格又要维持低水平。这种“价格倒挂”引起了财政困难，使价格不断被“调整”，最后采取了理顺价格机制的办法。这是由计划经济向市场经济的转轨的必然趋势。这一阶段的农村改革，从粮食短缺为特征的农业危机到上世纪80年代第一次出现的“仓容危机”，再次验证了家庭联产承包责任制的正确性和民生对于改革的推动力，创造了以世界7%的土地养活世界22%的人口的奇迹。 第二个阶段是政府政策为民生而不断进行调整的主动性阶段；改革之初，邓小平强调：“我们首先解决农村政策问题”。［２］具体做法是重视国家、集体和农民之间利益关系调整及政策调整，让农民依据市场状况自由地安排生产，鼓励地方政府积极探索、推动政策调整和制度创新。包产到户、乡镇企业、村民自治等改革举措在产生之初，都与当时的中央政策或国家法规形成冲突，改革到了一定程度后，这些改革措施才被修改后的政策法规所认可。中国农村的改革正是这样在与既定政策的冲突中向前推进的。特别是从1982年到1986年，中央发出了惠农的五个 “一号文件”。这五个“一号文件”，在进程上都体现了用农村改革取得的重要成果引导改革进程，从而逐步解决了8亿农民的生存这个最大的民生问题。但是，这一阶段政策调整在深化和拓宽改革领域的过程中，也遇到了一些始料未及的复杂情况。比如，价格放开后出现了农产品市场价格的剧烈波动，引起粮食产量一度下滑，粮食购销体制未达到预期目标；乡镇企业迅猛发展出现了与城镇工业争原料、争能源和争产品的情况；农民进入非农产业领域的摩擦加剧等问题。这些深层次的问题，“倒逼”着农村改革必然从政策调整进入到体制转轨期。 第三个阶段是民生与政府政策交互推动的体制转轨与制度创新阶段；这一时期贯穿整个1990年代。农村改革基本解决农民的温饱问题后，就要为农村经济社会进一步发展提供有效的制度和机制保障。当改革进入1990年代，民生问题又把中国改革推到了重要关头。我国长期以来实行发展重工业为中心的工业结构，对农产品一直实行价格剪刀差。要想理顺这个扭曲的价格，困难重重，政府的财政不堪重负，致使中国的改革在制度层面上陷入了难以自拔的困境之中。1992年初，邓小平的南巡讲话和同年10月，党的十四大召开，确立了社会主义市场经济的改革目标模式，农村改革随之进入了一个全面向社会主义市场经济体制转轨的时期，但城乡差别继续扩大和三农在市场主体中的弱势地位也日益凸显，于是，党和政府将目光转向到影响农村民生发展的根本问题――城乡二元结构上，城乡统筹发展和城乡一体化由