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　　美国湿地占用付费补偿制度及其启示 邵琛霞 （南京审计学院法学院，江苏南京211815） 摘要：十八届三中全会提出生态文明建设需要建立生态补偿制度，用制度保护生态环境。工业化。城市化进程的不断加快使湿地生态不断退化，湿地占用补偿提上日程。《湿地保护管理规定》首次确立了工程占用补偿制度，但未涉及具体的占用补偿实现机制。美国湿地占用付费补偿制度是通过各种湿地生态价值评估方法，借助湿地预付信用这样的量化单位，使湿地开发者付费给即将开展的湿地保护项目，实现了湿地的动态保护，协调了经济发展和生态保护的冲突。生态付费制度缓解了美国湿地流失的速度，实现了湿地面积的动态平衡。美国的经验对我国中央和地方设计湿地占用补偿的具体实现机制有参考意义。 .. 关键词：湿地保护；占用补偿；生态付费；立法；启示 中图分类号：DF969 文献标识码：A ：1002-3933(2015)03-0074-08 经济发展和环境破坏使湿地生态不断退化，湿地面积不断减少，已成为可持续发展面临的紧迫生态问题。30年来，我国湿地自然保护区内天然湿地面积总体呈下降趋势，除此以外，自然保护区、湿地公园以外的湿地无法得到有效保护。十八届三中全会明确提出，建设生态文明，需要扩大湿地面积，保护生物多样性，必须用制度保护生态环境，建立体现生态价值的生态补偿制度。2013年3月国家林业局通过的《湿地保护管理规定》明确提出了湿地占用补偿要求，但没有涉及如何实现占用补偿。我国现有的地方湿地法规中，对湿地占用补偿的实现机制有不同设计：一是直接以湿地补偿湿地，如《广东省湿地保护条例》第18条规定，“按照占补平衡的原则，在湿地保护有关部门指定的地点恢复同等面积和功能的湿地”。二是收取湿地的占用补偿费用，如《甘肃省湿地保护条例》第15条规定，“经批准征用、占用的，由征用、占用单位或个人缴纳征占用补偿费”。三是自行补偿湿地行为和给付费用二选其一，如《北京市湿地保护条例》第27条规定，建设单位“按照湿地恢复建设方案在指定地点补建不少于占用面积并具备相应功能的湿地”，也可以委托湿地保护部门组织专业单位“在指定地点补建不少于占用面积并具备相应功能的湿地，费用由建设单位承担”。四是既要给付费用同时也实施补偿行为，如《苏州市湿地保护条例》第23条规定，“征收、征用或者占用湿地的，应当依照法律、法规的规定缴纳补偿费用，并根据农林行政主管部门审核同意的湿地保护方案，开展湿地恢复、保护工作”。可见，我国湿地占用补偿法律实践刚刚起步，地方差异巨大，缺乏经验，目前的成效无法预测。为此，借鉴国外实践经验、研究探讨湿地占用补偿实现机制非常必要。 美国在应对湿地流失实践中进行了许多制度创新，湿地占用付费补偿制度是其重要经验。在美国土地私有制背景下，联邦所有的湿地一般以自然保护区、国家公园或者其他形式予以保护。私人所有的湿地在开发过程中根据美国宪法的商务条款和1972年《清洁水法》第404条的规定，转化湿地用途会受到限制，必须对因土地用途转化丧失的湿地生态功能予以补偿才能获得开发许可。经过30多年的发展，现已确立了湿地占用补偿三种机制：湿地银行购买制是首选机制，付费替代制其次，开发者负责制最次。湿地银行购买制是政府主导下的市场交易机制，我国现阶段还不具备相应条件，本文以付费替代制为例，对湿地占用付费补偿开展实证研究，为我国各地的湿地占用补偿实践提供参考。 一、美国湿地占用付费补偿制度的发展过程 早期的开发者承担的湿地占用补偿责任都是由开发者负责实施的就地湿地补偿。在上世纪80年代早期，美国湿地的主要管理部门陆军工程兵团开始批准开发者以付费的方式替代须自行实施的就地湿地补偿行为。不过这些许可主要是基于个案的一些特殊情形，不具有普遍性。随着80年代湿地无净损、超越零净损的湿地保护政策的确立，法律制度不断跟进。1990年，为了应对不断涌现的湿地占用补偿实践需求，陆军部和环境保护署共同签署了一份备忘录，允许在就地补偿、同类补偿不可行的情况下以异地异类的方式补偿湿地损害。这样的规定为付费补偿受损湿地的行为敞开了大门。1995年，在《建立、使用和运作湿地补偿银行导则》中，首次承认了付费补偿存在的合法性。2000年，由美国陆军工程兵团联合多个部分颁布了《联邦替代费补偿安排导则》，明确了湿地保护生态付费补偿的具体运作方式。有了明确的法律指引，湿地付费补偿发展迅速。数据显示，至2005年，美国近一半的州开展了付费补偿湿地项目。2008年，陆军工程兵团和环境保护署为提高湿地补偿的质量和成功率，在对过去的各种补偿规则进行整合的基础上，联合颁布了《水域资源损害补偿最终规则》，进一步肯定了实践中广泛开展的三种生态补偿手段：开发者负责制、湿地银行购买制和付费替代制，并完善了它