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作为行政强制执行手段的断水、断电* 李大勇 西（北政法大学行政法学院，陕西西安 710122副教授） 摘 要 ：《行政强制法》第43条基于生存照顾的考虑，对断水、断电做了禁止性规定，但对该条 的具体适用等问题却存在诸多争议。通过对实施层面的考量，断水、断电的使用是属于有条件的限制 性使用，作为行政强制执行手段在正当性上仍存在不足，不能通过扩大性解释而获得合法性。运用该 手段时，不能简单基于实施效果的考虑，必须进行综合性衡量。为了防止对行政相对人合法权益的侵害， 应当从法律依据、适用条件及程序设置三个方面实现对断水断电等手段的法律控制。 关键词：行政强制执行；断水断电；特许经营 中图分类号：DF3文献标识码 :A 文章编号：1005-00782（013）03-020-06 《行政强制法》历经 12年5次审议的不断完善，于2012年开始施行。该法以规定比例原则、体 现人文关怀成为亮点。该法第43条规定 ：“行政机关不得在夜间或者法定节假 日实施行政强制执行。 但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当 事人履行相关行政决定”。该条在当下房屋拆迁过程中通过断水、断电等措施迫使业主就范的事例频繁 发生之际来规定，其立法意义显得尤为重要。 一、问题的提出 按照 《合同法》、《电力法》、《水法》等法律规定，断水、断电往往是作为违反供应合同所确定的 义务时由供应方所采取的制裁手段。当断水、断电等这种合同手段成为行政手段时，使得原本错综复 杂的特许经营与行政强制交织在一起。且对于 行《政强制法》第43条还存在以下争议 ： 第一，适用范围与对象。第43条在立法方式上采用否定性概括规定，明确规定不得对居民生活 采断水、断电、断热、断气等措施，那么是否意味可以对企业的生产经营采取这几类措施呢。权威解 释是 “这一规定的对象仅指居民生活。至于法人和其他组织，行政机关依然可以采取停止供水、供电、 供热、供燃气的方式督促其履行义务。”[1]对于执行对象，能否按照非此即彼的思路进行类推呢？ 第二，语意模糊、指代不明，缺乏可操作性。该条所包含的相关行政决定中 “相关”如何理解？ 该条限制的主体是行政机关，那么能否申请法院对居民生活采取这些强制手段？另外对家庭旅馆、家 庭手工作坊等以住所地作为经营场所，水、电不仅用于生活，而且用于经营。若对此类经营者做出断水、 断电的处理，在迫使其履行相关行政决定的同时，也直接影响到了居民的生活。 第三，公用事业单位等经营者的配合义务与履行合同义务之间的冲突。供用水、电合同的主体是 电力、自来水公司，若出现法定或约定的断水断电情形，有权采取断水断电措施的也只能是电力、自 来水供应公司。那么行政机关通过行政决定采取断水、断电的正当性何在？从法学理论上看，行政决 定一旦做出就具有法律效力，行政相对人以及相关人就具有了配合与协助的义务，使得行政行为的内 容得以实现。经营者既具有配合义务，又具有履行供应合同的义务，这也正是导致公用事业单位纠结 *基金项目：国家社科基金青年项目 “行政诉讼司法政策研究”1（2CFX024）：西北政法大学青年学术创新团队 “兵 团与新疆社会稳定发展法律问题”。 乔晓阳主编：《中华人民共[1]和国行政强制法解读》，中国法制出版社2012年版，第143页。 北大法律信息网 北大法宝 的两难之处，配合与协助义务是否必然优先于履行合同的义务呢？ 二、断水、断电的实际运作中的考量 经对现行法律规范的梳理，通过断水、断电等方式来达到目的，是在以下三种类型上来使用的： 1．对拒不履行合同义务所采用的强制手段。根据 《城市供水条例》第35条，针对未缴纳水费、 盗用或者转供城市公共供水等六种情形情节严重时，城市供水行政主管部门或者其授权的单位经县级 以上人民政府批准，可在一定时间内停止供水。《电力供应与使用条例》第39、40条对停止供电也做 了严格规定。可见，断水、断电的实施情形必须是法律规范所规定的，是一种非常严厉的合同违约制 裁手段，只有在合同一方当事人违法行为情节严重时，而且还必须经相关机关批准等程序才可以适用。 2．基于防止公害考虑，紧急情况下可实行断水、断电等措施。北京市 《关于实施北京市突发公共 事件总体应急预案的决定》京（政发[2005]17号）规定：重大以上突发公共事件发生后