论中国土地税费法律制度完善.doc

论中国土地税费法律制度完善［摘 要］ 中国的土地税制框架涵括了土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税、营业税和个人所得税等诸多税种,但诸多税种之间的协调性不够,各税种内部的设计也不够科学。同时,中国以土地为媒介的收费纷繁复杂,制度极不规范。针对土地税费法律制度存在的问题,借鉴国外土地税费法律制度，中国应从税制结构、征税范围、计税依据、税率结构以及征收管理等方面加以改革和完善。 ［关键词］ 土地税费;改革;物业税 ［中图分类号］D922.3 ［文献标识码］A ［文章编号］ 1673-5595(2012)04-0033-07 中国的土地税制框架涵括了土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税、营业税和个人所得税等诸多税种,但诸多税种之间的协调性不够,各税种内部的设计也不够科学。中国现行的土地收费种类多、项目繁杂、乱收费情况严重。为解决这些问题,中国的土地税费法律制度应基于发展中国家的定位以及人多地少的国情,在借鉴国外房地产税制的基础上进行相应改革。作为发展中国家,中国土地税制的设计应特别关注税收的资源配置功能,将土地税制的资源配置功能作为土地税制设计优先考虑的目标。具体来说，中国的土地税费法律制度应从以下几个方面加以改革和完善: 一、提高土地保有环节的税负,优化土地税制结构 中国现行的土地税制框架为:在土地取得环节征收耕地占用税;在土地保有环节曾存在城镇土地使用税、房产税、城市房地产税三个税种,城市房地产税于2009年起废止,现在仅有城镇土地使用税、房产税两个税种;在土地流转环节存在土地增值税、城市维护建设税、契税、印花税、营业税、各类所得税以及各种附加税等。从税种的种类数量可以看出，中国的土地税负主要集中在土地流转环节。有学者采用计量分析的方法对土地保有环节和土地流转环节的税负进行比较，得出的结论为:土地流转环节总体税负水平相当于销售收入或经营收入的23％,占房地产税收总额的70％左右。土地保有环节总体税负水平仅相当于房地产价值的1.5％～2％左右,占房地产税收总额的25％左右［1］110。在土地取得环节,因只存在耕地占用税一个税种,其税负占房地产税收总额的比重更小。这种“轻保有”的税制设计相当于给了土地保有者以无息贷款,阻碍了土地的有效利用,容易造成土地未利用或者几乎未利用就被闲置,很难起到保护耕地和促进土地合理使用的作用。同时还使得国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配,导致财政收入流失。相反,“重流转”的税制设计则抑制了土地正常的市场交易,助长了土地的隐性流动。［2］9因为在市场需求大于供给的情况下,土地流转环节的税种易于转嫁给下游的土地使用者或房屋购买者,一方面使得土地使用权转让合同中的买受者付出更大的成本,不利于土地二级市场发展;另一方面也容易增加居民的购房成本。在这种情况下,土地及房产的正常流通就会因税制设计缺陷而受到阻碍。 因此,对目前的“重流转、轻保有”的土地税收结构设计应进行相应改革。改革的方向是降低土地流转税负,提高土地保有税负,把课征重点从土地流转环节移向土地保有环节,逐步将土地保有环节的税负提高到占土地税收的50％左右。 提高土地保有环节的税负,在税种设计上可以进行如下整合: 第一，将土地取得环节的耕地占用税、土地保有环节的城镇土地使用税和房产税以及房地产开发领域的一部分土地收费(如新菜地开发建设基金、耕地开垦费等)整合为一个税种,可以称之为物业税。该物业税以土地房产的市场评估价值为课税税基,按年征收,这样可以逐步使土地保有税成为房地产税收的主体税种。关于房产税和土地税能否统一为物业税的问题,学者间有不同看法。笔者认为应统一为物业税,理由是:首先,房屋的私人所有与城镇土地的国家所有不影响房产税与地产税的合并和统一。［3］从占有课税的本意出发,物业税是对土地等占有行为的课税,至于土地房屋的占有者是否就是所有者其实并不重要。英国和新加坡等国家以及中国香港的实践表明:对土地和房屋等建筑物的评估不会因所有制形态不同而增加难度,土地和房屋等建筑物合并课税也并不会因所有制形态不同而产生障碍。换言之,所有制形态不能决定占有课税的具体形式,而只能说明最终的税负分配关系。基于同样的道理,城市土地和农村土地的所有制差别也不会成为合并城乡土地占有课税的障碍。在税制统一后,可以通过税制要素的合理设计来解决城乡之间(或农业用地和非农业用地之间)的税负公平问题。通过对税制要素的合理设计,物业税完全可以与中国目前的城乡二元结构兼容。其次,因为房产依附于土地而存在,即所谓的“房依地存、地随房走”。在不动产交易时,房屋与土地的价值往往是合并计算的。因此,将二者分开课税显然与交易习惯不符,而且造成在评估、登记、核准、稽征等操作上多一套程序,多消耗人力、物力,于稽征成本而言不够经