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对城市建设用地标准合理规划探究【摘 要】我国现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》由于存在实施标准单一、忽视现实与时代局限、指标控制静止化等问题，使其不能对当前中国广大城市的发展发挥有效的控制与引导作用，因此，应采用具有区域观的指标平衡思路，对单个城市制定针对性用地指标并实施动态控制，因地制宜、因时制宜地将城市规划与社会经济发展紧密结合起来，最大程度地实现城市的良性发展。 【关键词】城市建设用地；标准；控制体系；调整思路 1、问题的提出 我国现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)(以下简称《标准》)制定于1990 年，是针对当时的城市建设情况和社会发展需求而颁布制定的城市建设用地技术标准。自颁布实施以来，《标准》对于控制城市建设用地恶性蔓延、保持城市合理规模和结 构发挥了积极的作用。《标准》的颁布是符合当时的城市建设情况及整个社会背景的。我国国土资源少，环境承载力小，土地利用率低，城市建设的周期性较长，这些因素决定了需要科学规范的措施、规定作为城市规划编制的依据，对城市建设用地的扩张进行约束与引导，以保证其向良性的方向发展。20世纪90年代初期正是我国城市刚刚进入起步发展的时期，经济体制开始转轨。严格的户籍管理制度、建设用地增长与劳动力需求相对应的现实使得以人均城市建设用地总量及各类用地所占比例的刚性指标作为确定城市用地规模、保持用地结构合理的依据，确实能对城市发展过程中的用地扩张起到一定的控制与引导作用。 随着城市发展宏观背景的巨变以及经济体制改革的深化，我国的城市进入到一个高速发展的时期。大量人口涌入城市，城市居民生产、生活等各方面的活动也促使城市建设用地进入到一个快速增长时期。从《标准》实 施初期的1991年到2007年，我国城市建成区面积由14011km2增长到35000km2，增加了一倍多。在这样一个城市建设用地快速膨胀时期，更为有效的措施与规范对于控制城市建设用地的合理扩张至关重要。然而现行的《标准》却逐渐显现出它与城市发展及规划管理的不适应和不协调，甚至在很多时候，《标准》所规定的刚性指标成了城市发展、地区经济建设发展的束缚。 2《标准》与城市发展矛盾的实质 现行的《标准》与城市发展不适应、不协调的实质究竟是什么呢？有关统计数据研究表明，目前我国人均城市建设用地超过130m2/人，早已突破《标准》所规定的人均120m2的上限。但是通过提取全国各地54个不同规模单个城市新一轮总体规划编制成果中现状人均城市建设用地的统计数据发现，平均人均城市建设用地为104.4m2，并没有超过《标准》所规定的人均120m2的上限。在这些城市中，只有12.9％的城市人均建设总量超过120m2，这其中包括了9.2％的少数民族聚居城市，因此超过120m2/人的城市只占到城市总数的3.7％，绝大部分城市的人均建设用地总量还是在《标准》的控制范围之内的。 虽然现行的《标准》对城市人均单项用地指标及其比例做出了规定，但是在其实施的十几年时间里，对各单项用地的控制并未发挥有效的作用。从以下一些城市人均单项建设用地水平的统计数据来看，不同城市的各单项人均用地量与《标准》规定的指标均有一些不相符合的情况，尤其反映在居住用地和工业用地上。与1991 年《标准》实施初期相比，各城市平均人均居住用地增长了一倍，除了北京市和景德镇市之外，所有城市的人均居住用地量都超过了居住用地单项标准的上限28m2/人，很多城市达到了50m2/人。平均居住用地占总用地的比例也超过了上限32％；工业用地人均量超出标准的城市占到城市总数的61％，工业用地所占比例超出标准的城市占到68％。值得注意的是，不少城市工业用地的人均量都超过40m2，工业重镇昆山市的人均工业用地多达69.4m2，远远超出25m2/人的上限；道路广场用地的人均值和比例没有超出《标准》，而绿地的两项指标均没有达到《标准》的要求。可以说相当一部分城市的城市建设用地结构与《标准》所要求的指标都有一些差距，换句话说，《标准》所规定的城市建设用地结构指标并不能反映城市建设用地扩展的实际需要。 究其原因，是因为《标准》制定时对时代变迁所带来的影响和城市社会经济的飞速发展估计不足。与20 世纪90 年代初期相比，我国目前的人均居住面积有了很大程度上的提高，而不少家庭也有了第二套住房的需求，人们这种对于居住面积和居住品质需求的改变，促进了房地产的繁荣发展，因此人均居住用地较之以前也有了明显的增加；我国现在已经进入快速工业化时期，工业产业的规模已经与《标准》实施的初期相比增加了很多，因而工业用地也随之大幅增加，尤其是在一些典型的工业城市，工业用地量几乎占到总用地的一半；而绿地的人均值和比例没有达到标准则是因为快速工业化时期，城市往往忽视生态环境和人居环境的建设