民国民法典的编订：政府与法律家的合作.pdfVIP

370法律史学科发展国际学术研讨会文集 民国民法典的编订：政府与 法律家的合作¨ 张 生 李 彤+ 一、南京国民政府的民事立法体制 1927年“四一二”之后，国共合作破裂，蒋介石集团在南京自立政 袖张学良宣布服从中央为标志，南京国民政府基本实现了全国的统一。 这为民法法典化创造了政治前提。与在此之前的清政府和北洋政府相 比，南京国民政府是一个由新知识精英执政的政权，在法制建设方面拥 有更多的可供调动的人力资源，这使得对立法者素质要求较高的民法 典编纂拥有了现实的人力支持。 民法典的制定是政府行使立法权的具体表现。由此民法典制定的 推进过程是立法体制的现实运作过程。而对立法体制的考察必然会回 归到对政府特征的把握上来。 就政权性质而言，南京国民政府只是一个形式上的民主政府。南 京国民政府组织的外部形态符合孙中山政治理论(包括三民主义、五权 宪法、建国大纲等)的，因而是具有政统合法性的。然而从实质上讲，南 京国民政府却是一个专制色彩浓厚的政府。无论国家的政权组织形式 [1]本文是作者承担的国家社科基金项目“中国近代民法典的文化结构分析”的阶段性 成果。 ·张生，中国政法大学法学院博士生导师、教授；李彤，中国政法大学法学院2002级 硕士研究生。 民国民法典的编订：政府与法律家的合作371 如何表现，蒋介石作为国民党的党魁都将国家权力牢牢的掌握在手中。 就统治集团的人员构成上，以蒋介石为领袖的军人在国民党和南京政 府中都获得了决定性的政治地位。这一军人集团又以党化形式结合在 一起，从而使个人独裁，军人掌权最终落实到国民党的一党专政上来。 南京国民政府确认因政府处于训政时期，作为党政机构的最高权力机 关应享有最高立法权。由此这种立法体制实现了对政府的专权需要的 呼应。 第一，在当时的情景下，这种状况具体表现为由国民党中央执行委 员会以及国民党中央特设最高政治指导机关——国民党中央政治会议 掌握最高的立法权力。 1．权力来源的合法性论证。根据《训政纲领》(1928年10月公 布)，国民党全国代表大会代行国民大会的职权，而国民党中央执行委 员会又是国民党全国代表大会闭会期间的最高权力机关。因而，经过 对民众智识的评估、经过对训政必要性的论证(这些论证都来自孙中山 的政治理论，但在政治目的上却与孙中山背道而驰)，作为最高权力机 关的国民党中央执行委员会享有立法权。 2．权力的至高性和绝对性，凡宪法性法律，如国民政府组织法、军 事委员会组织大纲、国民革命军总司令部组织大纲等，均由国民党中央 执行委员会议决通过。又从训导民众的需要出发，国民党中央又特设 最高政治指导机关——国民党中央政治会议。除宪法性法律以外，国 家其他法律多由国民党中央政治会议议决通过。1928年2月，国民党 中央政治会议第119次会议议决：“一切法律概须由政治会议议决。凡 经政治会议议决之法律概称日某‘法”’oE1]实际上，由中央政治会议 来行使立法权(除宪法以外的法律)。在立法的过程中，一般由国民党 中央政治会议确定立法原则，再由专门机关据此起草法律条文。 3．其他立法机构受其节制。1927年5月，国民党中央法制委员会 成立，同年6月该委员会改为法制局。无论是中央法制委员会还是法 [1]中国台湾“国史馆”编撰：《中华民国史·法律志(初稿)》，1994年出版，第26页。 372法律史学科发展国际学术研讨会文集 制局，这些南京国民政府早期的立法机关均须按照中央政治会议确定 的立法原则进行法律起草。1928年12月，国民政府立法院成立，依照 《中华民国政府组织法》、《立法院组织法》，该院为国民政府最高立法机 关。然而，在党治政府的体制下，立法院起草各项法律之前，须由中央 政治会议议决立法原则。 第二，国民政府还以决议的方式加强了国民党中央对立法权的控 制。根据1929年3月21日，国民党第三次代表大会通过《确定总理主 要遗教为中华民国训政时期最高根本法案》的决Sy．c1】就有效保证了将 国民党党义贯彻到各项法律之中，至于民众表达意愿的权利均被党治 政府所代表。 第三，国民党中央还通过立法机关的党化，来进一步保证各项法律 符合三民主义精神。从1927～1947年期间，南京国民政府的立法机关 (中央法制委员会、法制局、立法院)，其委员均非民选产