刍议建立和完善公众参与陆源污染防治机制(1).pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 刍议建立和完善公众参与陆源污染防治机制* 梁芳 王书明 （中国海洋大学法政学院，青岛 266100 ） 摘要：建立和完善公众参与陆源污染防治机制包括：完善陆源污染防治法律制度，保障公众参与渠道畅 通；调动企业防治陆源污染的积极性；加强对公众海洋环保意识的教育和管理。 关键词：公众参与 陆源污染 防治机制 面对日益严重的海洋环境状况，学界、政府、企业与公民必须重新审视政府主导型的海洋管理 模式，需要从根本上改变对公众参与海洋保护的态度，为其提供参与的途径和程序，如果没有程序 性的法律规定，那么实体权利义务规定只能是一纸空文。因此要改革单一政府主导型的治理模式， 倡导由政府引导的“利益相关者合作型环境治理”模式，即政府-企业-公众三方合作治理的模式，这 一模式将突出公众参与在防治陆源污染过程中的作用和意义。政府-企业-公众三方合作治理的模式 的互动关系会形成复杂的架构，本文只限于从公众参与的角度谈论政府、企业与公众的应然作为。 一、三方合作治理的模式要求政府完善陆源污染防治法律制度，保障公众参与机制畅通 现代政府必须把握时代发展规律，不断加强立法，完善相关制度，保障公众参与陆源污染防治 有法可依。中共十七大首次将“生态文明”写入政治报告，这是影响法学、法律思维的重大事件。“在 生态文明下，法律必须接受生态规律的约束，只能在自然法则许可的范围内编制。立法者应当学会 让自己的意志服从自然规律，应当自觉地把生态规律当成建造法律的准则，注意用自然法则检查通 过立法程序产生的规范和制度的正确与错误。如果说立法活动常常都伴随有平衡、协调的工作，那 么，生态文明条件下的立法首先要协调的是人类惯常的开发自然的活动与生态保护之间的关系，而 不再只是在阶级、民族、政党、中央与地方、整体与局部等社会关系领域内搞平衡。” 1 生态文明的发展要求政府应通过完善立法强化“公众参与” 的定位工作。公众参与的明确定位非 常重要，只有明确了我国要建立的公众参与在哪一级别上，才能更好地针对现有公众参与陆源污染 防治存在的问题开展工作。 昂斯坦（Arnstein ）把公众参与水平归纳为三类：无公众参与、象征性公众参与和公民决定型 2 这一归纳划界区分了空洞的例行公事型的公众参与和能够影响决策结果的公众参与。其中 参与， 决定型参与是主张发展公民代理的合伙关系和公众控制程序，公民决策可以在谈判决策和投票决策 权范围内变化。 对于我国公众参与的确切定位，中共十七大明确了大方向，立足于公众利益高度分殊的现实， 正视现行管制措施的缺陷，通过引入公众参与机制，力求构筑多元利益表达、谈判和达成妥协的平 台，重点在于过程的介入和监督，通过公共决策的利益相关各方进行有意义的对话、博弈和妥协， 促成结果的可接受性，防止政策偏离公共利益属性，最广泛地调动社会各界参与公共事务的积极性， 3 减少社会对抗和矛盾，增强社会协作。 只有这样才可以保证公众以更加积极的姿态投入到环境保 护事业中。 政府需要完善相关法律制度来保障公众参与的实现。陆源污染防治工作的有效开展，依靠的是 各种制度的紧密配合，将陆源污染防治同海洋环境整体质量挂钩，推行总量控制制度尤为重要。我 国的发展一向重陆轻海，所以要遏制海洋污染，必须确立海陆统筹、整体发展的战略思维，结合陆 源污染物特性，“ 以海定陆”，实现从定性到定量的重大转变。具体从以下两方面努力：第一、完善 关于总量控制制度的法律法规。对于总量控制制度仅在水污染防治法中提到了要在污染严重的流域 实行总量核定制度，对于开展环保工作极为不利。应当将排污许可证、排污交易、总量收费等与总 量控制相关的手段列入法规中，为实施总量控制制度奠定法律基础。在制定相关法律法规的时，应 * 山东省教育厅人文社科计划研究项目《科学的海洋发展观与构建和谐社会研究》（S07WA11）阶段成果之一。 1 徐祥民：《被决定的法理——法学理论在生态文明中的革命》，载《法学论坛》2007 年第 1 期。 2 转引自[美]伦纳德·奥托兰诺(郭怀成,梅凤乔译) ：环境管理与影响评价，化学工业出版社2003 年版，第 365 页。 3 CPPSS ：《十七大解读——参与式民主的展开