法治视野下从部门行政到公共行政的途径(1).pdfVIP

六、推进依法行政与建设法治政府 。599。 法治视野下从部门 衙政到公共衙政的遥径 孙增武 闫丽丹 刘湖平。 部门行政和公共行政是满足不同配置资源需要而运行的政府治理模式。 进入新世纪，中国的政府治理模式尽管发生了全面深刻的变革，但传统的全能 管制型政府治理模式却依然在社会运行机制中占据主导地位。这种主导地位 主要是通过部门行政的制度特点来加以释放和巩固。以“决策与执行高度合 一是部门行政制度的特点”①这一理论为前提，既是裁判员又是运动员的行政 部门，其特殊身份具备了一种天然的局限性，这种局限性只要与部门利益驱动 相结合，就必然会导致部门权力运行正当性、合理性的缺失。部门行政在当前 社会转型期的残存是我国政府职能转变中的“瓶颈”，在本质上是对公共行政 权力的一种侵蚀，从而制约了公共行政的实现。 公共行政是符合市场经济国家公共管理内涵的，旨在满足社会公共需要 而运行的现代新型政府治理模式。它的制度设计，致力于从根本上消除部门 行政的负面影响，弥补制度的固有缺失，构造新的社会环境下政府职能的转型 与定位。因此，实现从部门行政到公共行政的转变，是公共治理的一个重要目 标，是当前政府职能转变的一个重要突破口。 一、前提——以宪政保证公共权力取得的合法性 “法治的核心是宪治，依法治国首要的是依宪治国。宪法是公民权利的保 障书和国家权力的委托书和监控者。”②因此，防止部门利益泛滥、权力寻租最 强有力的武器，就在于将公共权力限制在宪政制度框架的约束之内。要实现 公共行政，首先要达到宪政的最低标准——限制公共权力、保护公民自由。这 就要求我们把宪法作为勘定公共权力界限，以确保其不被滥用的最权威、最有 *孙增武．河北行政学院副院长、教授；闫丽丹，河北行政学院行政管理系教研部副主任；刘湖平， 河北行政学院公共课部硕士研究生 ①宋世明：《试论从部门行政向公共行政的转型》，《上海行政学院学报》，2002[43。 ②郭道晖：《建构我国宪法立法体系策议》，载于刘海年，李林：《依法治国与法律体系建构》，法制 出版社2001年版。 。600。 公共管理创新 效的工具和手段。 首先，从宪政的高度，把权力制约机制建立和完善起来。进一步完善宪法 中的权力配置模式，使国家权力的各个分支得以在可能滥用时相互制约而在 正确行使时相互配合，是保证行政权力沿着公共行政的方向运行的一个重要 途径。 其次，改善中央和地方的事权划分关系。我国的宪法、国务院组织法和地 方政府组织法对中央和地方职权的规定过于原则和简单，可操作性不强，“在 实践中主要依靠政策调整，缺乏法律依据，因而随意性很大，使行政改革始终 难以跳出放权一收权一再放权一再收权的怪圈。”①这对公共行政的建立极为 不利。因此，需要我们建立完整的行政组织法体系，从源头上理清行政部门的 权限，解决行政部门的职能交叉和冲突问题。 再次，建立有效的违宪审查制度。从我国的实际出发，吸收和借鉴其他国 家的有益经验，健全违宪审查制度，改革和完善当前的宪法保证制度，建立有 效的冲突规范的表达机制、裁决机制和法律规范的过渡机制，使一切公共权力 运行中产生的矛盾和冲突都可以依据宪法和法律加以解决。 二、重点——以立法法的制度优势为依托，树立“良法”为治的理念 在西方政治法律思想史上，亚里士多德是最早明确提出了“良法”理念的 思想家。他认为，法治应包括两层意义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大 家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。只有承认“法律面前人人 平等”这一基本法治理念，提升所有人的尊严和价值的法律，才能真正称得上 是“良法”。在部门行政下，依法行政之“法”并未完全体现国民和社会的根本 意志，它使一些意志和利益的表达发生扭曲，使法律本身变得偏私和狭隘。所 以，在树立宪法和法律至上的法治理念的同时，还必须树立“良法”为治的理 念。“如果没有良法为治的理念，法律至上的理念就容易倒向恶法即法的 泥潭。”② 可喜的是，我国立法法的颁布与实施，表明我们的立法机关和决策层已经 注意到了“良法”的社会价值，对部门行政下的立法弊端进行了大刀阔斧的改 革，为革除部rlN益、提高立法质量、整合多方价值提供了良好的制度平台，在 一定程度上标志着当代