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1446 次 2004-11-16 对我国退耕还林的法律思考 王燕燕* 摘要：退耕还林是提高森林覆盖率、防止水土流失的重要举措。自2002 年我国全面铺开退耕 还林以来，成绩斐然，但是仍然还有很多法律问题亟待解决。 关键词：退耕还林 退耕还林条例 森林法 个人的林地使用权和林木所有权 森林有涵养水源、防止水土流失、吸收二氧化碳、排放氧气的作用，是陆地生态系统的主体。 退耕还林能增加森林资源、增加林产品有效供给、增加农民收入，是提高森林覆盖率、防止 水土流失的重要举措。自1995 年以来，我国造林面积多在5000 千公顷上下浮动，成绩斐然。 我国还于2000 年9 月颁布了《退耕还林还草暂行办法》，2002 年 12 月又颁布了《退耕还林 条例》，加大退耕还林的力度，规范了对退耕还林的管理。 一、退耕还林及其必要性 目前我国的水土流失面积是360 多万平方公里，西部地区约占80%，沙化土地的面积已是174 万平方公里，占国土面积的 18.2%，这些地方大部分都是集中在西部。造成水土流失和土地 沙化最直接、最重要的原因就是毁林开荒。 为了遏制我国生态环境的恶化，解决中西部地区严重的水土流失问题，扭转长江、黄河流域 水患灾害，国务院决定在全国范围内实施退耕还林（草）（以下简称退耕还林）， 1999 年 8 月，退耕还林开始在陕西、山西、甘肃三省试点，2000 年3 月试点扩大到了 17 个省（市、 区）的174 个县，2001 年又进一步增加到20 个省（市、区）的200 多个县。经过近三年由 点到面的试点工作，我国于2002 年 1 月正式全面启动时，退耕还林工程范围已经扩大到24 个省和新疆生产建设兵团，计划在10 年内完成1.1 亿亩的退耕还林目标。 根据法律规定，25°以上的陡坡地必须退耕还林。15°～25°之间的缓坡地和容易造成沙化 的耕地也应当退耕还林。《退耕还林条例》第十五条规定：“下列耕地应当纳入退耕还林规划， 并根据生态建设需要和国家财力有计划实施退耕还林：（一）水土流失严重的；（二）沙化、 盐碱化、石漠化严重的；（三）生态地位重要、粮食产量低而不稳的。江河源头及其两侧、湖 库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还 林规划中优先安排。”这些地都是不适宜耕种的，应保持自然的原生状态，如果违背自然规律， 毁林开垦，强行耕种，不仅产量少，而且不久后就会造成严重的水土流失。而水土流失会使 该地区的耕地变得更加贫瘠，粮食产量只有普通田地的十分之一。由于贫瘠的土地无法养活 所有人，人们就再次毁林开荒造新田，毁林又造成新的水土流失，如此恶性循环。 与此相反，把部分不适合种植的田地退耕还林，不但能够跳出恶性循环的怪圈，而且能够使 周边的田地增产。这是因为：森林具有保护农田的作用。田边或田间的森林的蓄水功能，可 以滋润农田，提高农田的墒情，利于农作物的播种和生长。森林中栖息的飞禽，可以捕食田 鼠，减少病虫害。在林间栖息的昆虫（蜂、蝶），有利于传播农作物的花粉。高大的森林树木， 可以防风固沙，减少风沙之害，避免农作物的倒伏，保证农作物的正常生长。在多风沙的干 旱和半干旱地区，森林对农田的保护作用特别重要。 二、退耕还林具有非公有制林业的性质，《森林法》必须修改 （一）退耕还林具有非公有制林业的性质 退耕还林，意味着很多耕地的承包人个人以承包等形式获得了林地的使用权，并在该林地上 种植林木、经营林业，付出辛勤的劳动，当然也应当享受林地所带来的收益。只有林权人的 合法权利得到切实保护，其财产利益得到有效保障，各种社会力量才能更积极地投身林业建 设，促进林业快速发展。 退耕还林只改变了土地的用途，没有改变土地的权属。在退耕还林后，耕地的承包人成为林 地的承包人；所承包的耕地变成了林地，但是并没有改变承包的性质。承包人享有林地的使 用权，可以占用、使用、收益拥有使用权的土地，如《退耕还林条例》第五十条就规定：“资 金和粮食补助期满后，在不破坏整体生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林者 可以依法对其所有的林木进行采伐。” 退耕还林具有非公有制林业的性质，退耕还林的开展使非公有制林业迅速发展。 （二）《森林法》有关非公有制林业的条款亟待修改 1、退耕还林的发展需要保护个人的林地使用权和林木所有权 退耕还林使广大农民加入到林业建设的队伍中，非公有制林业迅速发展。个人的林地使用权 和林木所有权就显得更加重要，所以必须立法保护非公有制林权。在我国，土地不可以由个 人所有，所以个人只能拥有林地的使用权，而不能有林地的所有权。个