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公共财政与社会和谐 斯坦福大学教授 迈克尔·伯金斯 绪论 多年来，公共部门在促进经济发展和提高整体社会福祉中应扮演的 适当角色一直是各国哲学家、经济学家及政治家发表的部分经典巨著的 主题。公共财政原则深入宪法、法律、公众舆论等一切领域。例如，美 国于18世纪末颁布的《独立宣言》和《宪法》就将上述原则吸纳为核心 内容。对此，人们提出了诸多问题：公共部门应当具备多大的规模和影 响力?公共部门应如何合理分配经费开支?公共部门采用了哪些征税种 类?谁应交税?税收收入应用于哪些用途?中央及地方各级政府应当开 展哪些工作?中央政府与下级政府之间应建立什么样的工作关系?各国 不仅应当解决这些问题，而且还须针对人口变化、经济发展、国内政治 因素、国际竞争及最佳实践等情况不断地提出新的解决方案。 为了解决上述问题，经济学家把提高经济效益作为第一要任。一代 代的经济学家们一直关注此类问题，同时不断地运用更为严谨的分析方 法、经验信息以及实用的历史经验和国际现实证据进行分析。在此，我 希望能够简单阐述经济学家们通过分析、经验研究以及现实论据评估而 得出的主要经验。 当然，为了了解这些经验究竟与当今的中国有多少联系，我们需要 对目前及未来中国税收、支出及债务政策进行更为彻底、更为深刻的分 析。但我相信，记住本文的结论总会有所裨益；而且对于决策者而言， 运用这些经验教训，不断对特殊的财政计划或政策进行评估也会收到一 69 定的成效。在现实世界中，我们确实会因种种原因而做出各种妥协。但 只要一项财政计划能够大致地体现这些原则，而不是与其背道而驰，那 么该计划将能够带来更佳的经济成效并促进社会和谐。 所获经验 经验1：价格应尽量体现真正的稀有价值 人们总是追求生产效率。不同物品与服务及投入的相对价格应能够 自由地体现其真正的稀有价值或边际成本。这是现代经济学的一项基本 分析成果。该项成果同时也印证了历史上详细记载的困境和无效率之事， 导致这些情况的原因很可能是长期明显地与生产效率相背离。例如，实 施差别税率与补贴、价格补助或最高价限制导致了价格与价值严重的背 离，虽形成了维持它们的强大选民，但最终使得解铃费用更为高昂。人 为地压低一些必需物品与服务的价格，看起来是帮助相对低收人人群的 一个不错的办法，但它并非行之有效。如果一项商品的价格由于补助的 原因而保持在低于市场价格的水平，那么每个人都会以这个价格购买， 不管是富裕、中等收入还是低收入人群都一样。为低收人人群所提供的 净补助仅仅是一种有限的方式，只有在该低收人人群的商品消费倾向明 显不同于其他人群的消费倾向时才可使用。更为行之有效的办法是制定 目标明确的计划，将资源直接转移到需要人群的手中，而不是通过更大 型、耗资更多的广撒网补助方案补助他们。中国最近在能源价格方面积 极向市场靠拢，这个举措就是重要政策改进的好例子。 然而，多数国家仍采用补贴各种商品和服务的形式，包括公共教育、 食品、电力、医疗服务等。通常，该方法都会以带来更多问题而告终， 这些问题将导致耗资巨大而影响深远的后果。例如，在美国，对卫生保 健服务的补助采取取消税收和第三方支付的方法，这种做法使得大部分 医疗决策背离了购买该医疗服务的成本。从而鼓励消费向零边际价值点 推进，而非资源的机会成本。这样的话就大大地增加了医疗消费。美国 目前正努力推行一场改革，这些工作尚在初期阶段且政治上的讨论仍在 进行之中，该项改革拟放开价格，让其反映更多购买医疗保健服务决策 的成本。 70 经验2：补助低收入人群，而不是特别的群体或商品。帮助人们向其 自身能力和未来收入做投资 尽量依靠个人和家庭自身实现其未来的幸福，以下两种情况除外： 那些未能保证相对当时社会而言最低生活标准的人；和防范不幸之事， 如巨额的医疗支出，对此，资源丰富的私有市场无法解决。 切勿对收入再分配进行微观调控；将精力集中在那些技能较低和正 遭受严重经济不幸的人身上。避免实施有可能形成永久性贫困人群的大 型转移计划，该人群可能会涉及数代人，这种情况更为糟糕。 支付转移计划在设计上应保证将妨碍工作进步的因素降到最低，并 应集中于极端贫困人群的扶贫或灾难性事故的救灾及人力资本的投资上。 对于社会和谐，财政计划中最重要的部