清洁技术法律调控制度之理论分析(1)(1).pdfVIP

清洁技术法律调控制度之理论分析 王明远丰 引 言 我国是一个发展中的大国，目前“经济发展基本上仍然沿用以大量消耗 资源和粗放经营为特征的传统发展模式”。①“在人LI基数大，人均资源少， 经济和科技水平都比较落后的条件下实现经济快速发展”，②特别是工业化和 城市化的大规模迅速发展，再加上环境法制不健全、以污染物末端处理为中 心、执法力度较为薄弱，即处于“不良立法”和“低度执法”状态，致使 环境污染和生态破坏等环境问题总体上日趋严重。 面对经济发展与环境保护的双重压力，无论是“经济优先”、“先污染， 后治理”的发展模式还是“环境优先”、“零增长”的悲观论调均不足取， 谋求人口、经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展战略，则成了我 国的必然选择和基本国策。而清洁生产特别是工业领域的清洁生产是发展循 环经济、建设循环型社会、落实科学发展观和实现经济社会可持续发展的关 键因素和必由之路，这已成为人们的共识，并得到许多重要文件的肯认。基 于此，本文尝试对促进清洁生产的法律调控制度进行分析。 一概 述 传统公共行政的目标比较单一，主要是税务行政和安全行政，所采用的 · 王明远，清华大学法学院教授。 ①国家环保局：《环境与发展十大对策》，载《中国环境年鉴(1993)》，中国环境科学出版 社，1994，第52页。 ②国家计委等：《中国2l世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，中国环境科 学出版社，1994，第l页。 清洁技术法律调控制度之理论分析429 管理手段往往也比较单一，主要是对行政管理相对方直接进行行政强制。随 着经济与社会生活的不断发展，现代公共行政管理日趋复杂化和多样化，公 共行政的目标也日趋多元化。在此情势下，如果行政机关在公共管理中仅仅 采用单一的法律强制手段，显然无法充分满足客观需要。在保留并不断完善 法律强制手段的前提下，尽可能灵活地采用一些不具有行政机关单方意志性 的行政调控手段，如行政指导和行政合同等，更有利于在市场经济条件下及 时有效地进行公共管理活动，实现多样化的行政管理目标，提高公共行政管 理的综合效益。①而在可持续发展的旗帜之下，政府对于工业污染的干预应 当兼顾经济效益、社会效益与环境效益等综合性公共目标，显然应当采用现 代公共管理的多元化调控方法，而不能像传统公共行政那样采用单一的行政 强制手段。 一般说来，减小对环境的压力和增强环境自身的缓解能力是人类在对付 环境问题时可能选择的两种模式。其中，环境法律与政策手段是决策者赖以 改变社会进程、使之与决策者的环境目标保持一致的基本工具。这些法律与 政策手段可以概括为以下几种类型：①直接控制手段，也就是通常所说的 and “命令和控制”(commandcontr01)措施，即通过管理工业企业等市场主 体的能源利用、生产过程、产品使用、限制其排放特定的污染物、限制其在 特定时间和／或区域的某些活动等方式直接影响污染源环境行为的一系列制 度措施，如污染物排放和削减标准、技术标准、产品标准以及限制或禁止排 放某些污染物、采用某些技术设备或生产某些产品的规定等。该手段的主要 特征是法律法规直接对市场主体的环境行为模式做出限制性或者禁止性规 定，污染源必须严格按照规定行事，否则会面临法律制裁，其实质则是对污 染者所有权结构的重新界定和直接改变。②通过价格间接地产生影响力的经 济刺激手段，如征收污染费／税、实行差别税、提供补贴、进行排污许可证 的交易等。此类手段可以改变当事人的外部条件，即与之相关的成本或收 益。如果当事人感到更有利于环境的行为意味着更多的好处，其态度和行为 就会“自动地”转向更有利于社会的方向上来。③沟通与交流手段，如宣 传、教育、培训、公开环境信息、社会压力以及其他“道德说教”方法。 ④污染性企业与行政管理机关在协商一致的基础上签订自愿性的协议，承诺 在既定的期限内减轻企业行为所造成的环境负担，特别是改变投资方式、技 术方式以及废物治理方式等。⑤其他手段，如政府投资建设和运营污水处理 ①参见罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社，1996，第287—288页。 430 科学发展观与法制建设 厂，或