关于林业行政许可制度若干问题的法律思考(1)(1).pdfVIP

967 次 2004-11-16 关于林业行政许可制度若干问题的法律思考 邢天敏* 摘要：林业行政许可是环境行政许可的一种，对我国的森林生态环境建设及生态、环境、经 济的可持续发展具有十分重要的意义。本文通过对林业行政许可的概念、性质、目的、原则 及范围等方面的思考，指出了林业行政许可作为环境行政许可的特有属性，并对林业行政许 可的完善予以一定思考。目前，保护“生态利益”、资源保护和合理开发利用的呼声日益高涨， 与我国加入WTO 的国际形势下探索林业行政许可制度具有极大的现实意义。 关键词：林业行政许可制度 若干问题 法律思考 林业行政许可是我国林业行政管理中的一种重要手段和方式，是国家一种重要的行政许可， 其拥有着行政许可的一般属性，但理论上对其环境行政许可特有属性的关注则明显不够，笔 者认为，林业行政许可必然具有保护“生态利益”的目的，也必然要遵循其特有的原则。 一、林业行政许可的概念、性质及目的 （一）我国行政许可的概念、性质的界定 行政许可作为一种法律制度在我国的存在与运用，并不意味着我国理论界对行政许可的概念、 性质具有统一的认识。关于行政许可的性质，我国理论界存在着不同的看法。 赋权说认为“行政许可是行政主体应行政相对人的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依 法赋予行政相对方从事某种活动的资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。” [2]解禁说 “认为行政许可是由法律、法规设定一般性禁止的制度，是行政机关依据公民、法人或者其 他组织的申请准予其从事法律、法规作一般性禁止的事项和活动的行政行为，是行政机关依 法对公民、法人或者其他组织的行为进行法律控制的行政法律手段。”[3]折衷说“认为行政 许可是指行政许可主体针对相对方的申请，依法决定是否赋予行政相对方从事某种活动或实 施某种行为的权利和资格的一种法律制度，包括准予或不予准予两种具体的行为方式。”[4] 限制、确认说[5]认为行政许可是指“行政许可主体针对行政相对人的申请，依法判定并确认 行政相对人是否已具备从事某种特定活动或实施某种特定行为的条件或资格，并对经判定并 确认的活动或行为进行全过程依法监管的过程性行政行为。”[6]这一定义对行政许可的基本 性质从两方面加以理解。从表现形式来看，行政许可是对相对人任意行使权利的一种限制， 没有这种限制形式的存在，许可制度无法成立。就实质内容而言，行政许可则是对相对人权 利资格的确认和保护，正是因为行政机关依法对不具备行使该权利之能力和不具备履行行使 该权利应承担义务之能力的相对人任意行使该权利的限制，才有效地确认合格相对人的权利 资格，从而有效保障了合格相对人的权利实现。[7] 而2003 年8 月27 日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和 国行政许可法》第二条则规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他 组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这是我国行政法律首次对基本概念 予以立法解释。 （二）对林业行政许可概念、性质的界定 笔者认为，除宪法以外，在行政许可制度范围之内“确认某种权利”的职能，只能由法律体 系中的行政许可法律规范来承担。行政机关在受理许可申请时，只按宪法和法律规定 “确认” 权利人行使权利的资格与条件，而绝非主体权利本身，其根本属性是一种行政执法权，具有 法律从属性，并非赋予相对人新的权利。而“赋权说”与“折衷说” 则均强调行政许可是政 府赋予相对人某种原本所没有的权利，显然是有明显缺陷的。而“赋权说”、“解禁说”与“折 衷说”又均片面强化了权力行使主体的地位，致使权利主体在行政许可过程中往往被置于一 种从属的、被施以恩惠的地位，这对于有效保障主体合法权利的实现，有效制约行政机关的 权力任意扩张和权力滥用是无益的。 而《中华人民共和国行政许可法》中的行政许可概念的规定难免过于简单化，无法充分体现 行政许可的涵义，在性质上，“准予其从事特定活动”亦是片面强调了权力行使主体的地位。 因此，笔者认为，该法虽开了我国行政法律对基本概念的立法解释的先河，但并不近如人意， 难以避免在理论上和实践中引起不必要的争议。 笔者认为应当把行政许可的性质界定为“限制、确认说”。理由如下：首先，有利于平衡权力 行使主体与权利主体的地位，行政许可主体是依法判定并确认行政相对人是否已具备从事某 种特定活动或实施某种特定行为的条件或资格，依法“限制”不合格相对人任意行使权利， “确认”和保护合格相对人合法行使权利，而不再是行政许可主体“赋予”或“准予”行政 相对人权利或资格的行为，行政主体与行政