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水环境管理法律制度的几点思考 程伯仕*苏 倪** 摘要：面对水环境日益恶化的现实，加强水环境保护，完善我国水环境管理法律制度，以流域环境功能区 划、流域规划、流域总量控制、流域统一监测为主要内容的流域管理作为基础和核心，以流域的水环境质 量的整体改善为实施目的，以推行清洁生产为源头控制的政策趋向，以强化政府职责和鼓励公众参与为主 要推动因素，以价值补偿为实施机制，以强化法律责任为强制保障条件，从而为构建一个和谐发展的社会 作出法制贡献。 关键词：水环境 管理 建议 水是流速最快、流量最大的资源，既是食物和原料，又是传递物质和能量的载体，是生产、生活中必不可 少的物质。同时，水作为环境要素和资源要素，既具有经济功能，也具有生态功能。在水环境管理中，实 行水污染防治与水资源管理相结合是必要且必须的。随着中国经济进入新的快速增长期，我国经济增长确 立了新的发展观念，即从过去单纯追求经济总量增长转向追求全面、协调和可持续发展，并更加注重经济 与社会之间、人与自然之间的协调发展。在积极进行经济建设的同时，环境资源已经成为影响社会经济可 持续发展的决定性因素，其中水环境资源由于其供应的联合性、利用的多元性以及地理的关联性等诸多特 性，而成为社会经济建设中尤为重要的决定性因素。因此，高度重视水环境资源的保护已成为未来中国发 展的必由之路。 一、目前我国水环境的现状和背景 目前，我国总体水环境状况令人堪忧。主要表现以下在三个方面：（1）首先，水资源不足，不能满足主要 需求。中国是一个水资源短缺的国家，水资源总量为2.8万亿立方米，按 1997年人口统计，人均水资源量 为2220立方米，预测到2030年人口增至16亿时，人均水资源将降到1760立方米。按国际上一般承认的 标准，人均水资源量少于1700立方米为用水紧张的国家。此外，由于我国水资源时空分布不均，导致众多 城市出现结构性缺水。长期以来，中国一直为水资源的地区分布不均衡问题所困扰。如，南水北调工程等， 华北平原拥有全国三分之一的人口，创造了全国三分之一的GDP，但是只拥有全国7.5%的水资源，这将严 重制约我国社会经济的进一步发展。（2）水污染严重。这不仅仅是因为众所周知的城市集中了大量的工业 生产企业，工业废水排放量巨大；而且，随着城市规模的不断扩大以及人口的进一步增长，生活污水排放 量与日俱增，1998年城市生活污水的排放量首次超过了工业废水，2002年生活污水占全国污水排放总量的 40％之多，而目前全国城市污水处理率只有34.3%。（3）用水量激增。近年来，随着我国工业化和城镇化 步伐的加快，用水量激增。一方面，日益增长的城市人口导致城市用水量激增；同时，工业发展迅猛，国 民经济生产总值高速提高，这也意味着工业生产用水量的急剧增长，这必将导致对水资源的过度开发使用。 以北京为例，根据水资源公报结果显示，1994年~2000年北京市的水资源开发利用率达到了惊人的135%， 超出世界公认的40%的水资源合理开发利用率3.4倍。因此，进一步加强水环境管理即包括水资源开发利 用、水污染防治、水环境保护在内的全面管理是刻不容缓的。而加强水环境管理的非常重要的一点即应完 善水环境管理的法律制度，依法进行水环境管理，从而为构建一个和谐发展的社会作出法律贡献。 二、目前水环境管理的相关法律制度 我国目前的水环境管理的法律制度主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》 及其实施条例、《防洪法》、《防汛条例》、《取水许可制度实施办法》等相关法律、法规。其中《水法》、 《水污染防治法》、《水土保持法》构成了水环境管理法律规定的主要内容，就此形成了我国现阶段水环 境管理的制度体系。 （一）《水法》中有关水环境管理的法律规定。《水法》第一条就明确提出了水法的立法目的：“为了合 理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需 要，制定本法”。依照该法第三条规定，水资源属于国家所有，国家执行对水资源实行流域管理与行政区 域管理相结合的管理体制，并且建立了若干项具体的水资源管理制度，即水资源战略规划制度、重要江河、 湖泊的水功能区划制度、饮用水水源保护区制度、河道采砂许可制度、水资源的宏观调配制度、用水总量 控制与定额管理相结合的制度、取水许可制度和有偿使用制度等等。这些制度体现了水资源管理从规划到 开发、从分配到利用以及节约使用和资源保护几个主要环节，遵循“全面规划、统筹兼顾、综合利用、标 本兼治、综合利用、讲求效益”的基本原则，“协