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中美水污染物排放许可证制度之比较 陈 冬* 摘要：排污许可证制度是水污染防治法的基本制度，美国的NPDES排放许可证是美国水污染防治法的核心， 对于美国水污染防治和水环境改善起到了显著作用。相比而言，我国有关水污染物排放许可证制度还存在 一定差距。通过对中美国两国水污染物排放许可证制度的法律地位、规范对象、制度基础、许可证种类与 内容、实施与保障机制等方面的比较研究，提出了完善我国水污染物排放许可证制度的有关建议。 关键词：水污染防 NPDES排放许可证 中国 美国 引言 排污许可证制度是各国水污染防治法所普遍采用的一项法律制度，其对于水污染的有效控制和水环境质量 的改善起到了重要的作用。美国的水污染物排放许可证制度是极富特色和卓有成效的，在美国水污染防治 法律中地位显著，是美国水污染防治法的核心,对美国水环境的保护与改善发挥了显著的作用。与美国相比， 我国水污染物排放许可证制度在法律地位、规范对象、制度基础、许可证种类与内容、实施与保障机制等 方面均存在较大差异，因此，对中美水污染物排放许可证制度进行比较研究，可以为我国水污染物防治法 制建设提供有益的借鉴。 一、法律地位 从排污许可证制度的法律依据看，美国的水污染物排放许可证制度体现为联邦法律《清洁水法》(the Clean Water Act)第402条，该条规定，任何人从一个点源(point source)排放任何污染物(pollutant)进入美 国的水域(waters)，必须获得 “国家污染物排放清除系统 Elimination System) (以下简称为NPDES)许可证，否则即属违法。实质上，《清洁水法》有关水污染防 治的各项具体法律要求就是通过NPDES许可证的加以落实的，NPDES许可证制度是美国水污染防治法律的 基础和核心，是其最重要的法律制度。 有关水污染物排放许可证的法律地位，我国远不及美国的重要。目前，我国水污染物排放许可证制度的法 律依据包括《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月颁布、2004年7月1日实施）以及2000年3月 国务院发布实施的《水污染防治法实施细则》第10条。第10条规定： “县级以上地方人民政府根据总量 控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标 的，发给排污许可证，对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。” 在2004年7月1日之前，1988年3月国家环境保护局颁布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》也是 规范排放许可证的法律依据。不过《行政许可法》有关国务院部门规章不得设定行政许可的规定则使得该 《暂行办法》自2004年7月1日起停止执行。从法律规范效力来看，NPDES许可证制度的法律依据为联邦 法律，我国排污许可证制度是由《水污染防治法实施细则》规定的，法律规范的效力等级存在差异。我国 是在1988年开始试行水污染物排放许可证制度，对于改善我国的水环境质量并未起到特别突出的作用；未 来，我国将根据环境质量状况和社会、经济、技术条件，分阶段分地区实施排放水污染物许可证制度，目 前其法律地位相对较低。 二、规范对象 NPDES许可证的规范对象包括 “污染物”、 “点源”和 “水域”三个要素，《清洁水法》对于这三个要素 作了明确的界定。 “污染物”是指排放到水体中的传统、非传统和有毒污染物三类废物；点源是指市政废 水处理设施、市政和工业暴雨排放设施、工商业排放设施和集中的动物饲养业排放设施以及进入沼泽地的 疏浚排放和填充物等； “水域”是指地表水，包括：适航水及其支流、200里海域、湖泊、溪流、州际水、 州际河流（被州际旅游者为娱乐及其他目的所使用的或被从事州际商业的行业为工业目的所使用或作为州 际鱼、贝类商业销售资源使用的）。[1]至于地下水，由各州决定是否适用NPDES。 在70-80年代，NPDES重点控制市政、工业设施等传统的点源排放，自90年代末，开始使用NPDES规范暴 雨排放，以减轻或预防来自暴雨排放设施的污染物进入水体。联邦环境保护局1999年12月颁布的暴雨排 放规则规定，符合一定要求的与工业活动有关的暴雨排放、建筑场所暴雨排放和市政暴雨排放设施必须在 2003年3月10日前申请NPDES许可证。[2]自90年代中期，美国开始采用以流域控制为基础颁发NPDES 许可证以控制点源和非点源排放，通过实施流域水质量标准，采取各种灵活多样的机制提升流域水质量。 [3] 我国有关水污染物排放许可证的规范对象比较狭窄，即重点污染物总