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国家生态安全的行政法思考 周玉华* 摘要：政府是国家生态安全的卫护者，维护国家生态安全是政府的重要职责。行政法是政府环境行政的执 法依据，是维护国家生态安全的基本法律体系。但我国现行有关环境行政管理的法律规范即环境行政法是 建立在人类中心主义基础上的，它所调整的是在环境保护中行政主体与相对人之间的关系，是用来满足人 类需要推动人类社会发展的工具。这种建立在错误理论基础上的立法目的是导致现行行政法对生态危机无 能为力的根源之一。笔者认为，现行行政法必须摒弃人类中心主义，立足于维护生态系统的整体利益，以 实现人与自然协调发展为终极目的，对此构建适合国家生态安全的行政法体系，强化执法，完善救济，确 保国家生态安全的行政管理在良性的轨道上运行是政府的当务之急。 关键词：国家 生态安全 行政法 一、国家生态安全的严峻态势 当前环境污染、资源缺乏、生态破坏等问题已成为威胁全球安全的重大问题。科学家们早以敏锐的洞察力 作出判断：“人类生存的地球出现了难以应付的严重的生态危机”，“生态危机将有可能取代核战争，成 为人类面临的最大威胁”。①英国著名的生态学家戈德·史密斯称当前的生态危机是“第三次世界大战， 如此下去，自然界很快失去了供养人类的能力。 我国的生态形势更是十分严峻，一方治理多方破坏，点上治理面上破坏，治理赶不上破坏的问题十分严重。 从总体上看，生态破坏的范围在扩大、程度在加剧、危害在加重。突出表现在：水土流失、土地荒漠化、 盐渍化为主的土地退化不断扩大、耕地大量减少、人地矛盾愈加突出。以江河断流、湖泊干涸、区域地下 水位持续下降和湿地破坏为主要特征的水生态平衡失调愈演愈烈。干旱地区绿洲和植被日益萎缩、洪涝灾 害日趋频繁。另一方面，森林、草地开垦和破坏不断、生态功能严重衰退，生物多样性锐减、大量珍稀、 濒危动植物面临灭绝的危险、海洋生态趋于恶化，农药、化肥、长期的不合理使用和富营养污水的大量排 放，成为耕地质量下降和湖泊、水质、水流恶化的重要因素。同时，矿产资源开发、交通工程建设所导致 的生态破坏也有加重和发展的趋势。 由于我国的经济结构对资源的依赖性很强。虽然国民经济一直保持高增长速度有时甚至达到14﹪。但这种 经济发展加大了对生态的压力。生态破坏不断加剧，造成的经济损失也逐年增加。近 50年以来，我国因自 然灾害付出了25000亿人民币的代价。洪涝、干旱、地震、生物的各种灾害，侵袭着中国三分之一的国土。 中国每年因水质污染、大气污染、生态环境破坏和自然灾害造成的损失高达2830亿人民币。凡此种种不能 不引起人们对生态安全的忧虑和警觉。 二、关注国家生态安全的战略意义 全国人大资源委主任曲格平先生早在三年前就指出：“长期以来，人们忽视了生态安全在整个国民经济中 的地位。如果生态安全不牢固，就意味着大片国土失去对国民经济的承载能力。这与国土的割让一样会给 国家造成无法衡量的损失。生态环境的破坏，会造成工农业生产能力和人民生活水平的下降，这与经济危 机所带来的损失并无二致。从这个意义上说，生态安全与国家军事、经济安全同等重要。都是国家安全的 重要基石，国防军事安全、政治安全和经济安全是致力于创造生态安全的基本条件和重要保障。而生态安 全则是国防军事、政治、经济安全的载体。 曲格平先生从战略的高度警示人们：生态安全关系到民族的兴衰和国家的存亡，必须给予高度的重视。关 注国家生态安全，提高全民族的环境危机意识是政府和公民义不容辞的义务。 首先，从国际上看。生态安全是国际和平的基石、保障。由于生态恶化是全球性问题，直接威胁到人类赖 以生存的自然生态系统。特别是一些跨国界的具有全球影响的生态问题对所有国家的安全都构成威胁。自 然资源竞争、跨越国界的工业污染，因生态问题引起的难民迁徙和土地之争，一些发达国家视生态问题为 争夺政治主导权和科技垄断权的重要领域。有意将生态问题作为手段，通过转嫁污染、掠夺资源和干涉内 政等方式对发展中国家实施“生态侵略”。同时，生态恶化使发展受阻，加剧贫困，从而导致社会动荡、 政局紧张和军事冲突的事件近年频繁发生，危及世界和平。“生态因素本身一般不直接导致暴力冲突，但 是，生态退化一旦同民族等其他社会问题结合在一起，就可能成为政治紧张的重要原因。因此，维护国家 生态安全是关系到国家生死存亡的关键。 其次，从国内趋势看，生态安全既关系到国家的长治久安又关系到社会的可持续发展。生态安全是国家稳 定的基础。 1、生态安全关系到国家的长治久安，根据联合国科学家预测，全世界有不少繁华的城市处于沿海、低海拔