实现“乡政村治”良性互动有效途径.docVIP

实现“乡政村治”良性互动有效途径摘 要：在人民公社体制下，国家行政权力深入农村基层，“公社”和“大队”之间成为领导与被领导关系。改革开放以来，实行家庭承包责任制后，宪法赋予村民以自治权，形成了“乡政村治”的治理模式。实现村民自治去行政化从而强化村民自治能力，是实现“乡政村治”良性互动的有效途径。 关键词：行政管理；乡政村治；有效衔接 中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）07-0059-03 一、问题的提出 中国历史上的广大农村地区总处于国家政治生活的边缘，国家权力通过士绅阶层实现对农村和农民间接治理，即“皇权不下县”［1］60。在人民公社体制下，国家行政权力深入农村基层，“公社”和“大队”之间形成领导与被领导关系。改革开放以来，实行家庭承包责任制后，宪法赋予村民以自治权，村民自治在很大程度上促进国家政权开始撤离到乡镇一级，形成了“乡政村治”的治理模式。所谓“乡政村治”，即在乡一级恢复建立乡政府，在乡以下的村建立村民委员会，实行村民自治。近年来,许多学者对政府的行政管理与基层群众自治进行了深入研究。徐勇认为随着社会的发展，乡村治理也要进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”的治理格局，更大限度地提升村民自治的空间。［2］27夏小莉认为，构建多元主体共同参与、良性互动的乡村治理机制，形成政府与乡村社会的“合作共治”态势，实现国家政权与乡村社会的对接和融合，是走出“乡政村治”面临困境的一个优化模式。［3］5周铁涛等从“乡政村治”的“二律背反”入手解读了二者之间的体制性矛盾，进而提出从观念、制度以及制度外的三个角度对“二律背反”进行解构，实现乡镇行政管理与村民自治的有效衔接。［4］24从学者们的研究中不难发现，“乡政村治”格局以乡镇政权作为国家权力的基础环节和组成部分，在很大程度上有利于巩固国家政权和促进农村社会的稳定。一方面，它便于完成国家赋予的行政管理任务；另一方面，为基层社区提供了一种秩序稳定。但在乡村治理结构中，仍有一些乡镇政府视村民委员会为其附属机构，以行政命令的方式代替行政指导。同时，村民自治又缺乏主动性、自觉性与自治的载体等问题。因此，“乡政村治”陷入了“乡政”有余而“村治”不足的困境。基于乡村治理过程中存在的问题，应该进一步改善乡村治理结构，弱化“村治”中的行政化倾向，增强农民的自组织能力，以进一步促进农村的发展和稳定。 二、政府行政管理与基层群众自治现状描述 在目前行政管理与群众自治的互动中还存在一些不完善和不协调的因素，需要认真面对。 1.“乡政”有余——行政功能扩张，村治行政化倾向明显 乡村关系不协调主要表现为乡镇政府对村级治理过度干预，政府行政管理权限功能扩张。基层政权体制的安排是通过乡镇党委对村级党组织的有效领导，直接“领导”而不是间接“指导”村委会。其表现为乡政府对村委会人事权、财务权以及生产和经营自主权及其他方面的过度干预和控制。有些乡镇政府以各种方式来影响和操纵村民选举，努力培养其在村级管理的“代理人”。有些乡镇政府对村级财务实行村财乡管，在经济中使村委会处于乡镇政府的附属地位。近年来，在一些地方实施村支书与村长“一肩挑”，其村务与党务合一，村级事务受制于乡里更加明显。因此，村民委员会和村民公共生活在现实生活中真正的自治空间明显不足。 2.“村治”不足——自治主体、载体及功能弱化 一是村民公共参与的主体不足。由于工业化与城市化的进程加快，工业及城市对农村人口具有“磁吸效应”，与此同时，农业的产出率较低及机械化的使用对农村富余劳动力具有“外推效应”。此两种效应的叠加导致农村青壮年劳动力大量外出务工，以致许多农村地区出现了比较严重的“空心化”。我国城镇化水平已经达到51%，进城务工农民达2.53亿人；在农村人口中，留守儿童、留守老人、留守妇女分别达到5000万人、4000万人、4700万人，在2.46亿农业劳动力中，留守老人和妇女成了主要力量，小学、初中文化程度的占到70%以上。浙江、江苏务农农民平均年龄已达到57岁。［5］4村庄精英的大量流失导致村庄无能人治理的局面，而进城务工的农民考虑经济利益和其他因素而不愿参与本村的公共事务，特别是在村集体经济薄弱（或空白）情况下，村民不再关心基层组织的村民选举和村庄公共事务。凡此种种，导致农村公共治理的主体缺失，村民公共参与不足。 二是村庄公共生活的载体式微。改革开放以前，农村依靠国家的力量，通过集体劳动组织公共生活，维护社会秩序。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农村的生产劳动以家庭为单位，集体主义公共生活的纽带断裂，传统农村社区很快解体。市场经济的引进和发展加剧了人与人之间的“原子化”和“疏离化”，又进一步弱化了集体经济时期形成的村庄公共生活传统，导致了村民自治的载体