“公开透明”威力有多大.docVIP

“公开透明”威力有多大2012年第8期《求是》杂志发表了温家宝总理的文章，其标题就是：让权力在阳光下运行。在3月26日召开的国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理在讲话中再次强调要“创造条件让人民群众监督政府”，而有关条件之中的主要条件则是能否“深入推进政务公开”。这再次激发了人们对于让权力在阳光下运行相关议题的关注。 近几年来，党和政府为实现“让权力在阳光下运行”的承诺做了不少的努力，例如，颁布实施《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），推进政府财政预决算公开，推行“三公”经费公开等。但是，要真正实现“让权力在阳光下运行”并不容易。换句话说，这仍是一个充满挑战的任务。 如何理解“让权力在阳光下运行”？就其基本含义而言，等同于党务和政务（信息）公开，它包含信息公开的极致状态——透明的要求。因此，在本文中，将把“让权力在阳光下运行”等同于“党务和政务（信息）公开透明”。有鉴于真正的困难是如何实现“让权力在阳光下运行”或使党务政务公开达到透明的状态，因此，本文主要探讨怎么办的问题。为了有助于让读者了解这么做的道理，先谈谈公开透明的重要性以及为什么困难的原因。 “公开透明”的运行机理 西方有句谚语：路灯是最好的警察，阳光是最好的防腐剂。其意思是说权力公开透明对于预防权力腐败所起到的作用是巨大的、神奇的。那么，公开透明可以有效地预防权力腐败的原理、机理到底有哪些呢？ 从预防腐败的制度实质来看，权力阳光运行或政务公开透明就是一个约束性制度或监督制度。为什么公开透明就那么容易起到监督作用呢？其秘密就在于：其一，公开透明极大地克服了监督上的信息不对称；其二，在公开透明的情况下，外部监督者很容易被引入，并且这些外部监督通常都是免费提供的；其三，在公开透明的情况下，外部监督者人数众多，容易形成强大的监督舆论压力，同时使包庇、袒护被监督者变得困难和不合时宜。试想，不论多么猖狂的腐败分子，不论其有多深的背景、多大的来头，多么的不可一世，一旦把他或她的那些腐败交易、丑行暴露在阳光之下，顿时都会变成人人喊打的过街老鼠。正是因为这些原因或机理，使公开透明比其他监督制度更有效，并由此成为防止权力腐败的利器。严格地来说，公开透明并非一个完整的监督制度，而只是为各种监督制度共同发挥作用、低成本执行起到重要的支撑或保障作用。 正是因为公开透明有着如此巨大的防止腐败的威力，公共权力的行使者就不愿意公开，就害怕公开，就千方百计地规避、消解、拒绝、抵制公开，总是采取各种手法限制公开的程度，使公开犹抱琵琶，结果也似雾里看花。这就可以解释，为什么这些年我国党和政府在推行党务、政务公开上如此艰难，为什么去年那么多中央国家机关在 “三公”经费公开上实施拖延战术并最终仅提供加总后的信息。 如何实质性提升政务公开 如何才能真正做到让权力在阳光下运行或者让权力运行公开达到透明的状态呢？温总理在历次讲话中都谈到了：一是，深入推进政务公开；二是，充分发挥新闻舆论的监督作用。也就是要“双管齐下”或“两手抓”。在这两手中，推进政务公开更基本。政务公开的程度何时能实质性地得到提升，甚至达到透明的状态，“让人民批评政府、监督政府”的基本条件就创造得差不多了。 决定政务公开程度的主要因素不外乎《条例》中的框架内容，即：公开的范围、方式和程序、监督和保障。就目前制约政府信息公开程度的瓶颈性因素来看，主要是公开程度标准的设定与细化，以及监督和保障条款如何有效执行的问题，后者也可被称之为有效问责问题。 第一，在法规中增加公开程度条款并设定细化的公开程度标准。审视《条例》的所有条款，可以看出，最缺乏的就是有关公开程度标准的设定。标准条款都缺失，细化与否就谈不上了。关于公开程度的高低，可用透明度指标来衡量。遗憾的是，透明度指标难以准确地量化，而只能定性地予以分析。一旦没有公开程度标准的设定和细化，政府机关在政务信息公开程度上就有太大的自由裁量权，他们可以在透明度低、中、高之间任意选择，而基于理性人的假设，他们当然是选择低透明度了。 何以算是高透明度甚至是完全透明的公开程度标准呢？温家宝总理在最近两次国务院廉政工作会议上的讲话中都提出了一些很重要的要求。例如，在讲到财政预决算公开时，温总理提出的要求是：公开的内容要详细全面，逐步细化到“项”级科目；预算编制要精细化；预算决算表格要细化到款级科目；教育、医疗卫生等支出要细化到项级科目。其实，财政预决算信息能细化到项级或款级科目就算是达到了一个高透明度甚至是近似完全透明的程度。而只要存在任何合并、加总的情况，预决算信息的透明度就会降低；合并、加总次数越多，透明度越差。从类型上来说，“三公”经费属于财政信息，如果能细化到每辆公车、每次招待、每起出国，并相应地提供每辆公车的品牌、排量等信息，每次招待的对象、人数，每起出国