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美国行政程序法及廉政建设摘要 美国国会于1946年通过的行政程序法，目的在于防止美国行政系统一支独大，演变成脱离三权分立为基本构架的政治体系，成为不受美国宪法制约的第四权力部门。其强调的政府运作透明、公众参与以及司法复审，在相当程度上保障了美国百姓的基本权利，推动了美国廉政建设的步伐。然而，权力的腐蚀，对利益的追逐，驱使政府官僚利用该法的某些条文，千方百计藏匿情资。实践证明，落实廉政建设，要有行政程序法，更要有信息自由和阳光政治。 关键词 行政程序法 政府运作透明 公众参与 司法复审 廉政建设 行政程序法的历史背景和主要内容 自1933年起，作为新政立法计划的一部分，美国总统富兰克林·罗斯福（Franklin D. Roosevelt）和民主党占多数的美国国会联手，在联邦政府中设立了一系列新的机构。到了30年代后期，政府部门和政府官员的问责性开始日渐为人们所关注。具体表现为：1937年，布朗洛委员会提出了官僚程序需要改革的建议；全美律师协会有关行政法的报告；1941年，联邦政府司法部长的行政程序委员会提交的报告。“二战”结束不久，国会对联邦政府行政部门日益扩张的权力开始感到忧心忡忡。以规范联邦政府行政程序为主旨的行政程序法就是在这样的背景下于1946年6月问世的。 行政程序法要求：所有政府部门①都必须将其部门的运作公诸于世；必须就建议的规章提前发出通知；必须允许有关人员由律师陪同进行作证，并盘问对方证人；同一官员不得身兼两职：既当公诉人又作裁判官；有关人员可以在法庭就政府部门的决定提出上诉；法庭有权撤销政府部门任何主观随意的或者没有实质性证据支持的规定。② 由于行政程序法的约束，政府部门不能未经法律规定的程序就聘用或者解雇员工，投入基建项目，或者出售物品、服务等等。不但政府部门的目的，就连这个部门的运作程序也往往要由美国国会事先制定。例如，按照美国法律，美国国务院未经许可不得随意关闭属下的任何驻外机构；又如，由美国国会授权，主管援外项目的国际开发署（The Agency for International Development）必须致力实现33个目标和75项优先项目，每年还必须向国会呈交288份报告。③ 正是由于行政程序法的要求，政府部门提议的规章必须刊载于每周五天每天出版的《联邦纪事》（Federal Register）上。这个制定规章的程序被称为“通告和评论规章制定程序”（notice-and-comment rulemaking）。整个程序包括三个阶段，即颁发提议的规章、公众评议，以及最终审定规章，并将之再在《联邦纪事》上刊出，以公诸于众。④行政程序法大大地约束和限制了政府官僚的行政裁量权。首先，各部门管辖范围内的大小事务，必须要管。其次，一定要在听证前事先公告，并允许有关各方出席听证。再者，经办官员必须客观公正，要做的决定不涉及任何个人利益。此外，所作的决定要以实质的证据为基础。最后，受决定影响的有关方必须给予咨询和上诉的机会。这就是在程序意义上的法定程序（due process）。⑤ 也正是由于行政程序法的规定，美国的法庭有权审阅行政部门的所作所为，以决定这些政府作为是否专断不公、反复无常、有滥用行政裁量权（abuse of discretion）之嫌，或者与法律分道扬镳。美国的行政程序法还授权法庭，强制政府部门就其非法搁置，或无故推迟的决定采取行动。正是这种司法自由度（judicial latitude）使消费者、环境保护群体，以及强调安全第一的公民等能够通过法庭对拖延推托、迟疑不决的政府部门施加压力，逼迫它们尽责尽力。⑥ 显而易见，行政程序法的目的在于防止美国行政系统一支独大，大权独揽，甚至演变成脱离了三权分立为基本构架的政治体系，不受美国宪法制约的第四权力部门。行政程序法强调的几个方面，即政府运作透明、公众参与，以及司法复审，在很大程度上保障了美国百姓的基本权利，推动了美国廉政建设的步伐。正因为如此，美国参议员麦卡兰（Pat McCarran）将该法誉为“其个人事务被联邦政府部门通过这样那样的途径控管的千百万美国百姓的人权法案”。 (“a bill of rights for the hundreds of thousands of Americans whose affairs are controlled or regulated in one way or another by agencies of the Federal Government.”) 行政程序法实施过程中的问题 然而，古往今来，政府官员滥用权力、假公济私的不轨行为始终屡见不鲜，层出不穷。1788年，被誉为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊（James Madison ）就曾说过：“如果由天使来治理凡人