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城市空间增长边界探讨 陈锦富 徐小磊 摘要：回顾了城市空间管制思想的发展历程，阐述了城市空间增长边界产生的背景、内涵和作用机制， 结合国内外城市蔓延的不同特征和控制目标，得出了中国城市空间增长边界的关注点：关注区域统筹；关 注建设用地和非城市建设用地的规划；我国USGB的管理层次划分；土地征用制度的改革；部门间各类空间 界线的整合。 关键词：城市空间增长边界 空间管制 城市蔓延 城市空间增长边界(Urban Space Growth Boundary ，以下简称“USGB ”)作为城市空间 增长管理的政策工具在控制城市蔓延方面发挥了一定的作用，受到国外学者的广泛关注。进 入新世纪以来，中国城市空间以前所未有的速度疯狂地扩张，呈现出单个城市圈层扩张与区 域建设空间无序蔓延并存的态势，遏制城市乃至区域空间蔓延成为两型社会建设必须予以解 决的重要任务。新版《城市规划编制办法》要求编制城市总体规划必须明确划定城市空间增 长边界。“城市空间增长边界”正式进入学术研究和城市规划实践探索的视野。但是，USGB 是什么、发挥什么作用、如何发挥作用等问题，《城市规划编制办法》并没有给出规范答案。 本文试图从城市空间管制思想的演进，分析讨论国外 USGB 产生的背景、内涵及作用机理； 从比较中外城市空间扩张的不同特征，探讨适应中国城市空间管制需要的 USGB 管理对策。 1 城市空间管制思想的演进 对城市空间进行管制并不是现代才有的理念，从城市的诞生之初就已存在。在原始社会 和封建社会，经济发展水平相对落后，城市发展比较缓慢，其政治作用大于经济功能。此时 社会对城市控制问题的关注不是内部空间的扩张，而是抗拒来自城市外部的冲击。城市的控 制措施以保护城市的发展不受外部因素的干扰为主要目的。早期城市外围的城墙、护城河等 可被视作古时的 USGB ，但它的主要作用是防御，控制发展的作用并不明显。 18 世纪工业革命以后，随着自由资本主义经济的迅速发展，工业革命的巨大生产力推 动城市进入快速发展时期。此时的社会主流思想是古典自由主义，“自由主义作为维护个人 自由、市场自由，强调个人权利和社会自然状态高于国家权力的政治思想，其典型代表亚 当·斯密认为，一个国家最好的经济政策就是对私人经济活动不加任何干预的经济自由主 ①在这种思想主导下，城市的发展是一种完全由市场决定的、放任的发展，主要表现为 义”。 城市空间无节制、无序的外拓扩展。 然而市场不是万能的，进入 19 世纪，市场在社会运行中暴露出来的失效现象，如公共 414 设施提供不足、垄断、外部负效应等导致了城市中出现环境卫生危机、城市拥挤、住房短缺 等社会问题。许多有识之士开始提出一些新的发展设想替代原有的工业城市，最典型的是霍 华德提出的田园城市理论。田园城市的一个重要思想就是在城市的外围规划一条绿带控制城 市的蔓延。1940 年代，由艾伯克隆比主持的大伦敦规划中采用了霍华德的田园城市理论。 大伦敦的规划结构采用单中心同心圆的模式，在距离伦敦中心 40 公里的半径范围内，由内 到外划分了 4 个圈层：内城圈、城郊圈、绿带圈和乡村圈。其中内城圈的产业和人口向外围 迁移，城郊圈的发展受到严格的控制，绿带圈内部禁止城市建设，乡村圈承担内城圈转移出 来的产业和人口。在这个结构模式中，绿带圈是城市空间增长的界线，具有控制城市蔓延， 提升城市内部环境的作用。 面对 1929 年的世界经济危机，自由资本主义无法给出合理的解释，其地位开始受到动 摇，国家干预主义逐渐走上历史舞台，代表人物是英国经济学家凯恩斯，他主张对国家经济 的全面干预，强调政府在经济发展中的主导作用。反映在城市建设方面，就是政府在城市资 源配置方面的作用得以加强，城市空间管制的思想逐渐取代了放任发展的思想。二战以后， 欧洲的城市建设基本上是在这种思想的指导下展开的。但是在美国，自由资本主义仍然有较 大的发展空间，而且由于美国政府和欧洲国家的政府在政府架构与对私有财产的控制力方面 有较大的不同，城市的发展呈现出一种更为自由的发展模式。20 世纪初，郊区化在美国已 经初露端倪，到了 1950 年代美国城市的郊区化现象进一步演化为城市蔓延。为了保护生态 环境，复兴传统的城市中心，城市增长管理的思想应运而生，其中以新城市主义和