上海农民市民化与城乡二元结构的制度变迁.PDF

上海农民市民化与城乡二元结构的制度变迁 顾吾浩 农民市民化，是一个国家和地区工业化、城市化水平的重要标志。长期以来， 我国实行城乡二元经济社会结构制度，农民与市民成了两个不同的社会经济阶层 和利益群体。实现农民市民化，就是改变城乡二元结构制度，促进缩小和消灭三 大差别，达到城乡一体化的根本归宿。因此，上海市委、市政府提出加快农民市 民化，是加快城乡二元结构制度变迁，全面建设小康社会，率先实现城乡一体化 和现代化的重要目标和战略措施。 一、农民市民化的历史回顾 农民的定义和农民的社会构成是研究农民问题的基础。按照现代各类辞书的 解释，所谓农民就是从事农业生产的人、种植农作物的人，也就是农业生产劳动 者。中国古代文献《汉书·食货志》记载：“辟土殖谷曰农”，《说文解字》称 “农，耕人也”。可见古往今来，农民是特指耕地种田的人。我国是一个农民占 绝大多数的发展中国家，在城乡二元结构制度下，农民不仅是产业分工和劳动阶 层的象征，而且也是社会阶层和各种制度相互作用的集中体现。因此，农民市民 化不仅是一个简单的经济学概念，而且也是包括政治、经济、社会制度变迁的综 合演变的过程。 美国经济学家道格拉斯·诺斯指出：“制度变迁的最终路径由以下两个因素 决定：①由制度与组织的共生关系引起的固定特性——它们已随着这些制度所提 供的激励结构而演进；②由人类对机会集合变化的认识和反映所做出的反馈过 程。”因此人们在政治经济等方面发生交换时的激励结构和社会演进的方式都是 由制度赋予并决定的。在历史上，农民市民化主要有三种途径： (一)户籍制度的局部性变革，使部分农民成为准城镇居民。 城乡户籍分割制度，是造成我国农民世袭制的重要原因。1958年1月9日， 全国人大一届常委会审议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例以 法律形式严格限制农民进入城市。1977 年国务院在批转《公安部关于处理户口 迁移的规定》中，又重申严格控制市、镇人口增长，这是“党在社会主义历史时 期的重要政策”。因此，几十年来，尽管上海工业化、城市化不断发展，但是农 民市民化排斥于制度之外。 改革开放以来，我国城乡户籍制度得到了局部调整。1984 年，国务院发出 《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许长期在城镇务工、经商、办企业的 农民，在居有住所的前提下，自理口粮到城市落户，简称“自理口粮户”。当时， 上海郊区“自理口粮户”每人进镇需缴纳城镇建设费2万元左右，少数居民得以 进镇落户。据统计，1985—1991年，上海全市共接收“自理口粮户”5600多人。 1989年，国务院颁发了关于解决引进“能工巧匠”户口问题的通知，从1989年 至1992年3月，上海共落户城镇的能工巧匠135人。上世纪90年代以来，为了 适应上海城市化进程，1992 年上半年，上海适当放宽了上海、川沙、嘉定三个 区县非农人口迁往市区的政策，实现了农民市民化的“梯度升级”。2001 年， 按照上海市政府关于加快城乡一体化、农业现代化、农村城市化、农民市民化的 要求，市公安局制订了关于本市部分农业人口转为非农业人口的实施意见的通 知，规定从 2001 年 1 月 1 日以后出生的农民子女，统一登记为城镇居民户口； 1993年1月1日至 2000年12月31日出生的农民子女，逐年解决“农转非”。 至此，上海市从户籍制度上突破城乡二元结构的藩篱。但是，户口制度改革与其 他制度改革还不相配套，因此，这种以户籍转性改变农民身份的做法，使这部分 农民进入城镇后，只能称为准城镇居民。 (二)土地使用制度提供了“农转非”的可能，被征地农民离土离乡进入城 镇。 从 18 世纪英国工业革命圈地运动以来，世界大都市工业化、城市化的发展 表明，农村土地非农化是农民市民化最直接的途径。北欧瑞典斯德哥尔摩南区的 城市建设，就是通过圈地运动，政府收购了农民土地，使农民成为城市的产业大 军，同时也成为城市居民的一员。 我国《土地法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的 土地实行征用。”“需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前 被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。”由于耕地的非农化，使失地农民就 业、养老、户籍也实现了非农化。改革开放以来，随着上海工业园区的建设，城 市的拓展，特别是浦东的开发开放，大批征地农民工成为城市产业大军和城市居 民的一