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在纠结中前行的网约车改革 　　[摘要]网约车新规所反映出来的种种改革纠结，包括新旧之间、放管之间、统分之间的纠结，表明这一改革将会是一个多阶段的重复博弈。新规不是改革的结束，而是一个新的开始。2016年11月1日，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》将开始实施，我们会发现，实践展开的过程将提出更多的问题，这个过程是一个重要的“政策学习”过程。 　　[关键词]网约车 改革 政策分析 　　[中图分类号]C913 [文献标识码]A 　　改革充满纠结 　　2016年7月28日，交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称网约车新规）。网约车新规的靴子落地，标志着政策层面对网约车作为“互联网+”这种共享经济模式的一种方向性认同，从而为网约车到底是合法还是违法的利益博弈做了一个小结。然而，网约车新规的出台，并不是对网约车政策讨论的结束；恰恰相反，在网约车获得合法性承认之后，如何选择有效率的、公平的监管，必然成为新的政策分析的开始。 　　这正是我们在网约车新政出台后所看到的。就在新政出台之后。法律界、经济学界和政策分析专家已经就这一新规展开了更为密集和激烈的讨论。 　　这一波新的有关网约车政策分析的讨论，首先高度肯定了新政对网约车合法性的认同。不过，在这一共同认知之外。人们对网约车新政所选择的政策工具、监管方式以及在此背后的动机，表示出很大的失望和质疑。集中表现为几个方面：第一，将网约车纳入出租汽车范畴而选择监管政策，这到底是拥抱“互联网+”时代共享经济的改革，还是一种代表传统既得利益的“规制俘获”（regulatoIy CaptuIe）？第二，采用经营许可证、运输证、网约车驾驶证等“三证”管理的许可模式对网约车进行规制是否必要？这与政府正在推进的简政放权系统性改革的方向是否一致？第三，网约车作为城市交通运输系统的新内容。是中央事权的范围还是地方性事务？与此相关的，对网约车的管理，到底应当由中央进行“顶层设计”还是应当由地方根据不同需要而进行在地化的管理？ 　　应当说，对新政的讨论和质疑，并非意味着对一项刚刚出台的政策的颠覆与否定。从政策制定过程看，这其实是一种正常现象。任何一项公共政策制定都牵涉方方面面的利益和与此相关的方案选择，因此政策制定过程并非一次性博弈，而是阶段性的重复博弈过程，构成一种“政策圆环”（poliCyCyCling）。对已有的政策进行评估，通过政策的具体落实和实施进一步评估其有效性和效益，从而进行政策调整，构成政策制定的圆环。因此，这样的政策讨论，不应被当做“马后炮”，而是新的政策改进的开始。 　　政策分析所指出的“政策圆环”，意味着所有的政策制定都只是间断性的而非一劳永逸。这就是说。政策的制定很难一步到位。其原因有很多方面，主要可归纳为两类：其一是技术和策略性的，例如信息短缺、规制工具陈旧、路径依赖等；其二是立场性的，例如如何处理改革中现有利益格局与新兴利益的关系。如何配置各方主体的权责利等。因为这些现实问题的存在，改革中的政策制定往往充满纠结。 　　新与旧的纠结 　　网约车行政的改革首先面临如何对待新兴的网约车与现有的出租车之间的利益竞争。这当然不是一个简单的选A还是选B的问题。传统的出租车管理体制涉及到地方政府、出租车公司、出租车司机、地方管理部门等主体的利益。这些利益在长期的过程中已经存在。网约车所具有的技术优势和模式优势，使现有利益格局面临崩溃。 　　一种理想化的政策方案是彻底放开网约车，使两者进行竞争。然而这种政策选择的结果必然是对传统利益格局产生即刻的、颠覆性的影响。而这种基于竞争效用的改革方案可能面临巨大的社会和地方政治层面的风险。仅举一例：数据显示。目前全国共有出租车驾驶员约260万人，如果全面放开网约车，这260万人面对网约车的竞争成本优势。将陷入巨大困境。或许我们可以争辩：这些人可以去开网约车。但不幸的是，这些出租车司机绝大多数并不具备拥有私家车的经济能力。从而也未必能失之东隅而收之桑榆。从政策影响评估看，新与旧的利益如何平衡，是政策制定者面临的巨大纠结。 　　在这一问题上，需要谨慎考虑如何超越新与旧的零和博弈困境。网约车新规在这一方面的处理是承认网约车的合法性，但将网约车纳入出租车进行管理，对网约车采用类似出租车管理的许可模式。同时，对出租车管理，新规也提出要改革原有的出租车管理体制，比如对出租车特许经营权无偿获得，但必须规定期限等。这种貌似“各打五十大板”的方案选择，反映出政策妥协，其背后主要是考虑如何权衡新与旧之间的利益紧张。应该说，这种妥协并不能产生理想的政策方案，但放在给定的时空和现实背景中，我们也不应简单否定这种利益妥协的努力。 　　放与管的纠结 　　在承认网约车合法性地位的前提下，新政对网约车的监管采用了“三证”管理，即对于网约车