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第六章　 河南省环境治理制度建设 第六章 河南省环境治理制度建设 加大环境治理力度是绿色河南建设的关键环节之一。 构建环境治理战 略、 革新环境治理结构、 制定并实施适合河南的环境治理制度是域外环境治 理实践提供给河南的可资借鉴的成功经验。 在环境治理战略上， 河南省必须 正视传统产业和现代产业的协调发展、 环境治理的金融政策和财政支持以及 环境治理过程中公众参与等现实问题。 在环境治理结构上， 河南省环境治理 模式经历了从政府管制到市场调节， 再到协同治理的转变。 建立以市县级环 境治理机构为中心的多部门联动机制， 明确公众环境基本权利， 构建不同治 理主体的双重责任制， 并以此推动河南省环境治理结构的革新。 在环境治理 制度上， 河南省应逐步完善包括以环境影响评价为核心的环境准入制度， 以 排污收费、 环境税为主要内容的环境财政制度， 以环境第三方治理为重点的 环境交易制度等环境治理基础性制度。 第一节　环境治理模式理论及其域外经验 环境治理模式经历了从政府管制到市场调节， 再到协同治理的转变。 在 制度竞争中， 市场调节、 政府管制和企业自觉等环境治理模式最终趋同化地 走向环境协同治理， 这反过来说明环境协同治理模式客观上需要吸纳其他环 境治理模式的优点， 取长补短。 一　 环境治理模式理论 （一） 环境治理的政府管制模式理论 环境治理的政府管制模式来源于管制经济学。 管制理论把政府管制视为 １０３ 河南绿色发展： 现实与未来 从公共利益出发而对市场失灵下发生的资源配置的非效率和分配的不公进行 调解与纠正的过程， 认为加强政府的管制是必要以及不可避免的， 其能够实 现对公共事务的高效管理， 能实现对公共利益的有效整合、 维护以及分 ① 配。 在管制经济学学者看来， 环境问题的核心是公共利益问题， 而公共利 益的维护需要借助非私益主体———主要是政府的行动才有可能具有效率。 例 如， 根据斯蒂格利茨的理解， 政府干预是政府以管理者的身份， 通过税收、 强制、 处罚等一系列措施， 对生态环境问题进行干预， 以实现生态平衡、 环 境优化等政府预定的目标。② “命令—控制” 工具模型是环境治理的政府管制模式最常采用的环境治 理模型， 其核心部分是环境标准的广泛制定和实施。２０世纪６０ 年代以来， 如欧盟、 日本、 美国等环境先行者制定和实施了数量庞大的环境标准， 在环 境治理方面， “命令—控制” 型政策已形成了一个庞大的政策体系 （即存 ③ 量）。 半个世纪以来， 采用和实施 “命令—控制” 型政策的国家及地区的 环境污染程度显著降低， 环境问题得到较大程度缓解， 生态平衡得以有效恢 复。 作为一种被认为相对有效的治理模式， “命令—控制” 型政策工具被越 来越多的国家及地区采用以应对日益严峻的环境问题。 但是， “命令—控制” 型政策的实施也存在一定的问题。 首先， 政策工 具的有效性取决于中央政府和地方政府之间以及地方政府之间的一致行动， 而各地经济和社会发展的不平衡性是一致行动的最大障碍。 例如欧盟， 虽然 各成员国一致行动是环境治理的基本要求， 但鉴于各成员国经济社会发展水 平存在较大差异， 欧盟的环境行动计划难以在所有成员国得到同程度的遵 从。 其次， 政策工具的有效性取决于环境政策的公平对待， 而各种制定和实 施环境政策方面的特殊化考虑造成环境政策实施的不公平后果。 例如， 美国 通过制定和实施钢铁行业的环境标准， 有效降低了钢铁行业的环境污染， 但 如果对比农业杀虫剂的环境政策， 其避重就轻的意图显而易见。 最后也是最 重要的， 环境标准的制定和实施， 固然会增加企业的环境成本， 降低其可期 待的经营收益， 但这种代价应该是企业可接受的， 否则企业会顶着违法的危 ① 谭九： 《从管制走向互动治理： 我国生态环境治理模式的反思与重构》， 《湘潭大学学报》 （哲学社会科学版） ２０１２年第５期。 ② 田千