中央支农资金配套制度对中国乡村负债的影响一个初步估算.PDFVIP

2009.2 中央支农资金配套制度 对中国乡村负债的影响：一个初步估算* ——以中西部地区贫困县为例 温铁军 彭 辉 范堉暐 郑风田 内容提要：中央财政支农资金由于强制性的配套制度，存在着“钓鱼工程”、“一刀切”、“行政 力量软强制”等现象，产生了大量乡村负债并有可能使中国乡村负债进一步恶化。本文对中西部地 区1994～2020年间农村义务教育、乡村公路建设、乡村基础设施建设以及农村医疗四项建设中的中 央支农配套资金引发的乡村负债进行了估算。结果显示：中国支农配套资金引起的乡村负债占目前 乡村存量负债的比例为15.2%～25.8%；在2005～2020年这段时间，支农配套资金最高将引发17850.77 亿元乡村新增负债。如果目前实行“一刀切”的配套资金政策不改变，至少还会造成10517.91亿元 的乡村公共负债；如果根据各地经济发展水平，按照中部地区1 ∶0.5、西部地区1 ∶0.25进行配套， 中西部地区新增乡村负债将降低66.62%，维持在3631.16亿～6078.54亿元之间；在四项建设任务中， 乡村公路建设要求的配套资金对乡村负债的影响始终占最大比例；随着新农村建设的推进，乡村公 路建设对乡村负债的影响明显减弱，而乡村基础设施建设配套资金的影响则明显增强。在此基础上， 本文提出要进一步深化国家支农配套资金制度改革、加强资金运行透明度。 关键词：财政支农资金 配套制度 乡村负责 农村基础设施 一、配套资金引发新的农村负债 乡村负债是中国中西部贫困地区新农村建设难以突破的瓶颈之一。近年来，笔者在中西部调查 时普遍听到基层干部讲，新的中央投入会产生更大规模的乡村负债。为什么作为雪中送炭的中央财 政支农投入反而会产生更多的乡村负债？它的规模有多大？本文对此问题进行初步的估算。 *本研究历时一年， 课题组对重庆市 5 个区（县）进行了近十天的大规模详细调查，获得有效样本问卷 500 份。此外， 课题组还对中国不同地区包括山东、贵州、湖北、河南、江苏、海南、浙江等地的典型个案进行了访谈。本研究得到 以下项目的资助：国家自然科学基金项目“社会主义新农村的农田水利设施建设与管理问题研究”（编号：7057311）， 国家社科基金项目“加强农村基础设施和公共事业发展研究”（编号：07BJY085），教育部社科规划基金项目“城市 化中失地农民的创业问题研究”（编号：05JA630057），教育部新世纪优秀人才支持计划（编号：NCET-05-0047 ），985 中国农村发展哲学社会科学创新基地项目，在此表示感谢。 - 13 - 中央支农资金配套制度对中国乡村负债的影响：一个初步估算 ① 中央财政支农资金为了达到“四两拨千斤”的效果，都有一个配套制度 。这种制度设计的初 衷是调动地方政府的积极性，但在实际执行过程中却存在诸多问题，主要表现为： 第一，“钓鱼工程” ②现象严重，引发负债风险。所谓的“钓鱼工程”，一方面表现为相关项 目立项后，上级政府出小头，而下级政府出大头，甚至是“上级出点子，下级出票子”；另一方面 表现为“奖励钓鱼”机制，即上级政府首先承诺对超额或优先完成配套任务的基层政府予以奖励， 在基层政府不惜举债凑齐配套资金后，上级政府的奖励就成了空头支票，负担只能由基层自己来背。 可见，配套资金制度实际上是给了上级一条合理合法的、将自身责任通过行政体制下移给基层的途 径，给基层政府造成了很大的负债风险。 第二，“一刀切”现象依然普遍存在，直接增加负债。目前，中国依然存在不考虑地方的实际 经济情况、不考虑项目具体情况的“地区一刀切”和“项目一刀切”现象，给中西部地区尤其是中 部地区③ “吃饭财政”县造成了很大的负担，直接增加了其负债。 第三，“行政软强制④ ”作用依然难以忽视，导致负债刚性增长。虽然中央并没有强制地方要 配足限额，却说“配多少，给多少”，而在中国的行政体制下，这样的规定无异于“软强制”。省、 市政府出于自身政绩、面子等问题的考虑，也必然会进一步要求基层政府筹足配套资金，来完成相 应的建设任务。因此，上级行政力量的强制干