第五章 中央-地方政府关系.ppt

2、经济关系的调整：放权、让利 （1）中央政府扩大地方政府经济管理的财权。 “划分收支、分级包干” （2）中央政府扩大地方政府经济管理的事权。 审批权、外贸和外汇管理权、物资定价权，增加地方统配物资的品种和数量等 经济管理 “特权”：经济特区等 * 3、调整中出现的主要问题及其原因 （1）中央政府的权威一度被削弱。主要表现为 中央政府财政汲取能力降低、宏观调控能力弱化 （2）地方政府角色错位，行为失范。主要表现为地方主义泛滥、地方政府功能膨胀、地方与中央博弈 * （3）主要原因 根本原因：中央和地方关系上的非制度化和非法律化。 管理体制上的地方分权（人、财、物、企业）和财政包干，使地方政府成为地方经济主宰，并一度削弱了中央财力。 政策上，改革中的一些放权让利政策，导致企业和地方预算外资金的膨胀，中央财力萎缩，宏观调控能力弱化。 * 三、“分税制”改革与中央-地方关系（详见财政管理部分） “分税制”改革（1993）首要目标：提高中央财政收入占全国财政收入的比重。 ?重要目标：实现政府间财政分配关系的规范化。 * 实际效果： 遏制了财政收入占GDP比重下降的态势，中央收入比重以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，而且中央财政收入的增加是在保证地方既得利益不受损失的情况下进行的增量调节 中央地方事权和支出范围划分仍不清晰 中央和地方政府之间税收管理权限划分不合理；财政收入层层上移，下层政府收支矛盾突出 * 四、“垂直管理”与中央-地方关系 我国行政管理实践中地方政府与本级行政机关之间的纵向关系的四种类型。 政府对组成部门的领导关系 双重领导体制，政府工作部门既受本级人民政府领导，又受上级主管部门领导 行政机关实行全系统垂直领导，地方领导对行政机关没有领导权。 半垂直领导体制，即中央、省级政府对行政部门有领导权，省以下实行垂直管理，省以下地方政府对这些部门没有领导权???? * 双重领导体制：容易形成地方保护，妨碍中央政令的畅通 中央政府中没有设置地方政府的主管部门，而且省、自治区、直辖市的行政地位与中央政府各部门处于同一等级，甚至在某种意义上省级地方政府首长的行政等级还高于中央部门首长的行政等级。这种体制不利于中央的政令畅通。 部门垂直管理：权力上收 * 　　历程： 1999年，人民银行撤销省级分行，设立九家大区制分行。此后，银监、证监、保监均参照实行垂直管理。 1999年，省以下工商行政机关实行垂直管理。 2000年，省以下质量技术监督检验检疫局和药监局实行垂直管理。 2004年，省以下土地部门的土地审批权和人事权实行垂直管理。 2005年，国家安监总局所属国家煤监局实行垂直管理。 审计、环保、安监等部门积极寻求垂直，把垂直管理作为其改革的目标。 　　　　　　 * 垂直管理的优势和目标 通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。 改革的目标，实质在于在中央和地方间寻找适宜的权力平衡和制约，以及在“条”与“块”之间寻求最佳权力组合。 * 垂直管理的问题 权力和责任不对等：条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大 可能剥夺基层政府的执政“要素”，损害地方政府的机构和职权完整性，使“地方政府日渐空壳化” 在过多的职权部门垂直管理的情况下，发挥地方政府尤其是基层政府的积极性，难度较大 * 可能造成更大的难以约束的权力 如果中央政府与地方政府权力边界不清晰，仅靠垂直管理，并不足以确保政令畅通和法令统一 中共十六大报告（2002年）：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。” * 一、转变观念，正确认识地方分权的理论意义和现实意义。不要再把单一制同中央集权等同起来。 二、构建相应的激励约束机制 在政绩考核时加强对地区经济发展的外部性、制度创新、可持续发展和经济效益的考察； 正确划分中央和地方的事权，进一步完善分税制。 * 理顺中央-地方政府间关系的思路 三、发展民主政治，实行中央地方政府关系民主化 建立中央与地方的适度分权体制； 在强化中央地方政府自上而下监督的同时，更应通过完善民主政治以强化来自民众与社会对地方政府自下而上的制约。 * 四、中央地方政府关系法治化 迄今为止，中国的中央地方政府关系调整都是中央与地方政府谈判妥协的结果，缺乏内在的稳定性和法律保障。 地方政府面对的是随时会发生变化的职权配置格局，不可避免地滋生不负责任的短期行为。 中央与地方政府以一对多的博弈要付出高额成本和巨大代价。 应该考虑将中央地方政府职权配置和职权调整的程序以法律形式固定下来。 * * 第五章 当代中国中央-地方政府关系 * * 本章主要内容 政府间纵向关系和中央-地方政府关系