城镇化背景下户籍制度变革的历史演绎与未来建言-上海城管理.PDF

Historical Development and Future Prospects of Household Registration Reform in the Context of Urbanization 城镇化背景下 户籍制度变革的历史演绎与未来建言 文 \ 王 阳 \ Wang Yang \ 国家发展和改革委社会发展研究所助理研究员，经济学博士 导读：我国传统的户籍管理模式同计划经济下的统购统销制度、人民公社制度、城市劳动 力就业和社会福利保障制度等联系在一起，成为维系城乡二元结构的重要的制度推手，具有明显 的历史局限性。突破这种局限，更系统、全面地推进我国户籍制度改革，中央政府有必要作出整 体、统筹的安排。比如，在财政上对户籍改革城市予以帮助，提高地方财政用于教育、医疗、社 保的资金比例；对外来人口入籍入户较多的、人口增长压力较大的城市加大转移支付力度。 关键词：户籍制度；城镇化；改革；模式；户籍管理 DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.010 改革开放以来，我国城镇化水平明显提升，而地域转 1951年，公安部颁布实施了《城市户口 换和户籍转换就是城镇化发展的基本表现。1958年，《中 管理暂行条例》，对城市户口进行管理。1953 华人民共和国户口登记条例》颁布实施，标志着我国户籍 年，国务院发布了《为准备普选进行全国人 管理制度的正式确立和管理法制化的开始，也为二元化社 口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办 会管理体制的建立奠定了基础。 法》，在农村建立了简单的农村户口登记制 一、我国户籍制度的内涵、特点和改革历程 度。1955年，国务院发出了《关于建立经常户 （一）我国户籍制度的内涵和特点 口登记制度的指示》，以为国家计划经济体制 户籍制度是国家有关机关依法对公民的基本情况进行 的运行提供准确的人口数据。1956年，全国户 收集、确认和登记的行政管理制度，包括人口的登记制度 籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移 和管理制度。新中国成立以后，我国逐步制定和形成了一 交到公安机关。至此，新中国初步确立了“户 套以户为单位，以人为对象的户口管理制度，包括户口登 警一体”的户籍管理形式，城乡的户口管理工 记、户口迁移、户口统计、常住人口管理和暂住人口管理 作和组织机构得到了统一。 等内容。尽管我国户籍制度管理包含诸多内容，但掌握和 尽管这一阶段的户籍制度附带着较为浓 控制住户与人口所在地区之间的迁移是最主要的内容。 厚的政治色彩，但其体现了最基本的社会管 由于户籍制度实际上是围绕人口登记和管理的社会管 理功能——人口登记和人口统计。 理制度，所以“户籍”就自然具有两种基本功能，即公民 2、第二阶段：人口迁移流动控制时期 身份证明和为行政管理提供人口资料。户籍制度的上述功 （1958-1978年） 能是任何国家户籍管理都具有的，只是在我国户籍制度的 1958年，我国第一个户籍管理法规—— 形成和发展过程中，因受到特定社会背景的影响而形成了 《中华人民共和国户口登记条例》正式颁 一些特殊功能，比如“附属”功能和限制功能。前者指附 布，明确规定公民都应当依照条例的规定履 属于户籍制度之上的、门类繁多的社会福利制度；后者指 行以户为单位的户口登记，还正式确立了户 限制人口迁移和流动的功能。总之，我国的户籍制度不仅 口迁移审批制度和凭证落户制度，并首次以 是管理上的身份证明，更是与经济地位和社会福利待遇等 法规形式限制农村人口迁往城镇。至此，限 相联系的社会身份的证明。 制农民进城的二元户籍制度开始以立法形式 （二）我国户籍制度改革的政策演变 被正式确定下来。 从我国对人口迁移流动限制的松紧程度上看，户籍制 1961年中共中央发出的《关于减少城 度的发展与改革历程可大致分为三个阶段： 镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》和公 1、第一阶段：人口自由迁徙时期（1949-1957年） 安部转发的《关于当前户口工作情况的报