建设用地节约集约利用的制度创新与理论解释——以广东省佛山市“三旧”改造为例.pdfVIP

Resources Science 第36卷 第8期 2014年8月 2014，36（8）：1554-1562 Vol.36，No.8Aug.，2014 文章编号：1007-7588（2014）08-1554-09 建设用地节约集约利用的制度创新和理论解释 ——以广东省佛山市“三旧”改造为例 郭晓丽，冯淑怡，吕沛璐，刘子铭 （南京农业大学公共管理学院，南京210095） 摘 要：以新制度经济学的相关理论为基础，构建建设用地节约集约利用制度创新的理论分析框架，并结合广 东省佛山市联滘地区的具体案例，从外部环境变化和集体行动两方面揭示“三旧”改造制度创新的激发和实现机 制。研究结果表明：土地要素相对价格、产权结构、政策法律限制和集体信念等外部环境的变化导致原有制度安排 变得不相适应，诱使相关行为主体以自身利益最大化为原则对制度安排进行修正，由此产生了低效存量建设用地 二次开发的制度创新需求；同时，地方政府、开发商、村集体（村民）三大行为主体通过集体行动进行利益调整和再 分配，最终达到一种相对稳定的均衡状态，最大限度地减少了制度变迁成本，有效推动了“三旧”改造的实现。 关键词：建设用地；节约集约利用；外部环境；集体行动；“三旧”改造；制度创新；佛山市 1 引言 空间。 工业化、城镇化水平的不断提高导致大量耕地 2008年国务院颁布《关于促进节约集约用地的 转变为非农建设用地，严重威胁着我国的粮食安 通知》（国发[2008]3号），要求从严控制建设用地规 全。从1997-2010年，全国新增建设占用耕地面积 模，提高利用效率，以节约集约倒逼经济发展方式 2 2[1] 转变，逐步脱离“以资源换增长”的粗放型发展道 达180万hm ，年均14.1万hm ；到2011年，我国耕 2[2] 路；2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于 地保有量为1.22亿hm ，逐渐逼近18亿亩红线。 保护耕地资源和保障经济发展已成为摆在政府面 全面深化改革若干重大问题的决定》则给集体土地 前的两大艰巨任务。 进一步赋权，在符合规划和用途管制前提下，允许 与此同时，粗放型的经济增长方式导致建设用 农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与 地长期无序、低效、粗放利用，我国资源、环境问题 国有土地同等入市、同权同价。各地也不断进行试 越来越严重。国家统计局有关资料表明，2011年我 点创新，形成了诸如苏州“三集中”、“三置换”，嘉兴 [3] [6-9] 国城市用地规模增长弹性系数达1.69 ，大大超过 “两分两换”，佛山“三旧改造”等特色模式 ，在旧 1.12的合理界限；而我国目前农村集体经营性建设 城改造、开发区建设和农村居民点整理等方面探索 2 出了一系列有效的做法和经验。 用地存量约333.3万hm ，相当于每年新增建设用地 指标的10倍左右，可满足房地产住宅用地30年的 理论界对建设用地节约集约利用进行了广泛 [4，5] 研究。作为缓解经济社会发展土地需求与耕地保 供应 ；此外，根据2012年发布的土地变更调查数 据，2011年度新批尚未建设的土地12.3万hm ，占批2 护矛盾的根本途径，节约用地一方面要求少占地，